Социологический анализ «Государственная служба: взгляд изнутри и извне»

1. Особенности коллективного сознания государственных служащих

Состояние кадрового потенциала государственной службы оценивается обычно на основе статистических показателей численности, социально-демографического состава, общего и профессионального образования государственных служащих. Эти данные необходимы, но недостаточны для эффективного осуществления кадровой политики и совершенствования государственной службы в целом. В формировании кадрового корпуса государственных служащих важен учет их субъективной предрасположенности к исполнению функций государственного управления. Речь идет об отношении чиновников к своему социальному статусу, к обязанностям по оказанию услуг гражданам и организациям, о мотивах, правовых и нравственных регуляторах их служебного поведения, которые могут быть выявлены с помощью социологических исследований.

Некоторое представление об опыте такого рода исследований дают материалы опросов работников федеральных и региональных органов власти, а также населения, осуществленных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации[1].

Социологические опросы государственных служащих, проведенные в 1997 и 2002 гг., свидетельствуют, что за прошедшие 5 лет в их коллективном сознании произошел ряд изменений.

Во-первых, существенно укрепилась социально-профессиональная ориентированность чиновничества на работу в органах власти. Если раньше подавляющее большинство опрошенных работников государственного аппарата беспокоили политическая ангажированность кадровой работы, отсутствие правовой базы служебной деятельности, перманентные изменения структур органов государственной власти и связанная с этим неопределенность перспектив работы, неясность служебных функций, недостаточная социальная защищенность, то теперь эти тревоги в основном ушли в прошлое.

В какой-то мере состояние профессиональных установок и самочувствия кадров государственной службы характеризуется следующими показателями, полученными в опросе 2002 г.:

  • 82,3% опрошенных целиком (или в основном) удовлетворены своей работой;
  • 79,1% — выразили установку на работу в органе власти как на единственную или главную профессию для них;
  • 75,9% — проявили интерес к дальнейшему продвижению по службе;
  • 75,4% — оценили степень своей социальной защищенности на государственной службе выше в сравнении с работниками внебюджетной сферы;
  • 70% — не намерены в по собственной воле покидать государственную службу по собственной воле;
  • 93,2% — считают необходимым для себя получение дополнительной профессиональной подготовки по роду выполняемой работы.

 Следует подчеркнуть, что эти показатели, особенно целевая установка государственных служащих на работу в госаппарате как на профессиональную деятельность, в основном соответствуют концепции формирования бюрократии идеального типа, разработанной еще на рубеже 19-го и 20-го веков широко известным немецким ученым М. Вебером.

Формирование положительных профессиональных целевых установок стало возможным в результате осуществленных за последние годы мер, направленных на улучшение организационно-правового и социального обеспечения государственной службы, на совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих. Естественно, эта деятельность нуждается в дальнейшем развитии.

Во-вторых, в коллективном сознании государственных служащих получило заметное развитие чувство их особой социально-статусной значимости в сложившейся системе общественных отношений.

Об этом свидетельствует вся совокупность материалов исследований. В частности, показательна динамика ответов на вопрос о том, насколько высок для них престиж работы в органах государственной власти, отраженная в таблице 1.

Таблица 1
Мнения государственных служащих об уровне общественного престижа работы в органах власти
(в % от количества опрошенных)

Варианты ответов 1997 г. 2002 г.
Очень высокий или высокий престиж 35,1 65,6
Невысокий престиж 56,8 23,8
Совсем низкий престиж 2,7 1,5
Затруднились ответить 5,4 8,5
Не ответили 0,6

Заметим, эти представления чиновников о престижности для них государственной службы как вида профессиональной деятельности существенно расходятся с другой стороной функционирования государственной службы — с оценками общественного мнения общественной полезности работы органов государственной власти. Но об этом пойдет речь в дальнейшем изложении. Сейчас же, комментируя табличные данные, следует подчеркнуть, что доля высоких оценок престижности работы в системе государственной службы за пять лет увеличилась почти вдвое и стала преобладающей. Это, несомненно, является благоприятным социально-психологическим условием совершенствования работы с персоналом аппаратов органов власти, направленной на развитие добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей.

В-третьих, ментальность государственных служащих утратила более-менее выраженные политические и идеологические установки, в их сознании стали доминировать сугубо прагматические ориентиры аппаратной работы.

Эта эволюция по форме соответствует требованиям нормативных актов в сфере государственной службы. Однако важно учитывать и то, в чем конкретно выражается прагматический настрой работников госаппарата, ибо прагматизм в служебных делах может иметь знаки «плюс» и «минус».

В последнем опросе (как и в опросе 1997 г.) отчетливо выявилось следующее. Эффективность своей служебной деятельности чиновники усматривают в исполнении ими сугубо канцелярских и бюрократических процедур самих по себе, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и, тем более, с оказанием государственных услуг гражданам и организациям.

Фактически сложилась известная в прошлом ситуация превращения чиновников в своеобразных «винтиков» машины. Но не «винтиков» государственной машины в целом, работающей по единому алгоритму, а «винтиков» разрозненных аппаратов и так называемых «команд» по обслуживанию начальников.

Обратимся в связи со сказанным к ответам государственных служащих на достаточно провокационный (и содержащий подсказку «правильного» ответа) вопрос, который был сформулирован следующим образом: «По идее в современном обществе государственный служащий должен быть слугой государства, а не «короля» (руководителя органа власти). По Вашему мнению, чьим «слугой» он является в реальной жизни?». Полученное распределение ответов представлено в таблице 2.

Таблица 2
Мнения государственных служащих о выполняемой ими роли на работе в органах власти
(в % от количества опрошенных)

Варианты ответов 2002 г.
«Слуги государства» 38,2
«Слуги народа» 14,4
«Слуги короля или королевских министров» (руководителей органов власти или подразделений) 30,6
Служат преимущественно сами себе 11,0
«Слуги финансовых «олигархов» 2,1
Другое 3,7

При условии искренности ответов (а в этом полной уверенности нет) опрошенные разделились в оценках роли государственных служащих на две почти равные части: с одной стороны, на идентифицирующих чиновников (и самих себя) со «слугами государства», с другой стороны — со «слугами короля». Такая ситуация далека от идеала, так как (по определению) профессиональное предназначение государственного служащего независимо от его должности и управленческих функций состоит, в конечном счете, в служении государству. Заслуживает критической оценки и то, что в спектре доминирующих профессиональных установок чиновничества почти не нашлось места установкам на оказание государственных услуг гражданам и организациям.

Рассматривая данные опросов в свете идей об укреплении власти и становления эффективного государства, уместно обратить внимание на то, что в настоящее время характер работы в органах государственной власти является для большинства чиновников синтезом достаточно высокого общественного статуса и канцеляризма, обеспечивающим их самодостаточность. По сути дела, обозначенная ситуация представляет собой ярко выраженную форму административного отчуждения государственного аппарата от общества, которое накладывается на отчуждение населения от государства и исполнения гражданских обязанностей. Это чревато снижением эффективности государственного управления.

В-четвертых, за последние 5 лет в системе государственной службы в значительной мере обесценились нормы профессиональной этики и правила служебного поведения. Это наглядно видно при сопоставлении данных двух опросов государственных служащих, в которых им предлагалось отметить все те нормы и правила служебного поведения, которые ценятся в их аппаратной работе. Некоторые из полученных данных представлены в таблице 3.

Примерно такую же картину дало распределение ответов на вопрос о том, какие именно характеристики работников аппаратов органов государственной власти способствуют их продвижение по службе. На первом месте по количеству отметивших оказалось добросовестное исполнение обязанностей. С большим отрывом от этого показателя фигурируют служебное бескорыстие, внимание к запросам граждан, проявление независимости от посторонних организаций и др.

Таблица 3
Рейтинг некоторых норм и правил служебного поведения
(в % от количества опрошенных)

Нормы и правила служебного поведения 1997 г. 2002 г.
Добросовестное отношение к работе Нет данных 68,8
Дисциплинированность 56,8 33,8
Способность брать ответственность на себя 52,6 30,6
Инициативность 13,5 28,5
Доброжелательность 61,5 27,6
Честность 67,6 22,6
Способность к компромиссу 27,0 20,6
Принципиальность 54,0 17,6
Признание прав и свобод граждан 18,9 16,2
Справедливость 37,8 12,6
Склонность к взаимопомощи 29,7 8,5
Терпимость к чужим жизненным идеалам 16,2 6,5
Открытость 32,4 5,0
Служебный педантизм 18,9 4,4

Наиболее проблематичным представляется то, что установки большинства опрошенных на добросовестное отношение к работе слабо корреспондируются с рядом других общественно значимых норм и правил профессиональной этики.

Такие акценты, характеризующие значимость факторов служебного продвижения чиновничества не случайны. Как указывает большинство респондентов, главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанное с логикой служебной деятельности. Большинство из них вынуждено тратить силы на подготовку отчетов, справок и другую работу «на корзину для бумаг», а также на множество согласований при решении элементарных задач.

Иначе говоря, реальная практика регламентации работы государственных служащих и требований к их качествам настраивает их в основном на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.

В качестве резюме можно сделать вывод о том, что принятие федеральной программы реформирования государственной службы является весьма своевременным. Он основан на следующих соображениях.

  1. Налицо сложившееся несоответствие между крайне инертным и бюрократизированным функционированием государственной службы, с одной стороны, и потребностями регулирования развивающихся правовых и иных отношений в обществе — с другой.
  2. У большинства государственных служащих сформировалась установка на работу в аппарате органов власти как на профессиональное призвание (или наиболее предпочтительный вариант жизнеустройства). А это означает, что внедрение новых правил, регламентов, требований, обязанностей и т.п. в практику их служебной деятельности при возможном первоначальном неприятии с их стороны не повлечет значительного оттока аппаратных работников в негосударственный сектор рынка труда.
  3. Назрела необходимость такой смены акцентов в регламентации профессиональной этики государственных служащих, которая, естественно, не отменит бюрократическую суть аппаратной работы, но создаст стимулы для подчинения бюрократических механизмов интересам государства и граждан, превратит государственную службу из «вотчины» чиновничества в институт служения обществу.
  4. Общественное мнение о государственной власти

Обозначенные особенности коллективного сознания чиновничества корреспондируются с оценками общественного мнения. Если в недавнем прошлом, по мнению большинства опрашиваемого населения, в стране и системе власти царила полная неразбериха, то, по последним данным, стал доминировать административный диктат со стороны аппаратов органов государственной власти и их руководителей. Одним из примеров такой оценки могут служить сопоставимые результаты социологических опросов, представленные в таблице 4.

Таблица 4
Оценки типа политического режима в России
(в % от количества опрошенного населения)

Варианты ответов 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Демократия 2,2 2,3 8,8 10,9 10,7
Администрирование аппаратных чиновников 13,5 12,3 22,8 22,6 30,2
Единоличные решения высших руководителей 18,9 19,8 18,5 14,3 24,5
Полная неразбериха 54,6 52,8 38,6 31,4 16,1
Затруднились ответить 10,8 12,8 11,3 20,8 18,5

Зафиксированное в таблице распределение мнений можно было бы толковать двояко: как реакцию людей на наведение порядка в стране и как усиление административного произвола, усиливающего беспорядок.

Следует отметить, что идея наведения правового порядка в стране давно витает в умах большинства граждан. Так, например, по данным опроса россиян в октябре 2002 г., отметили необходимость его укрепления 84,3% респондентов. Причем половина из них — сторонники решительных действий в этом направлении и согласны даже на ограничение демократии. Но одновременно с этим, оценивая нынешнее состояние правопорядка, 46,3% опрошенных указали на усиление административного произвола чиновников.

В таком сочетании оценок лишь кажущееся противоречие. В действительности административный произвол, по мнению опрашиваемого населения, далек от законодательства, пусть несовершенного, но какого ни есть. Не случайно абсолютное большинство опрошенных отметило несоблюдение декларируемых законами гражданских, экономических и иных прав. Больше половины населения уже длительное время выражает недовольство неисполнением принятых федеральных законов.

Представления населения Российской Федерации о характере и состоянии государства и обслуживающего его госаппарата складываются, прежде всего, в контексте понимания людьми шансов на реализацию своих социальных и экономических интересов со стороны органов государственной власти. В целях сравнительного анализа этих представлений в таблице 5 сгруппированы оценки населения по поводу того, чьи экономические и социальные интересы защищает государственная власть в России, которые были получены в исследованиях 2001 и 2002 гг.

Согласно табличным данным, налицо преобладающее мнение, что действующая государственная власть в России защищает преимущественно экономические и социальные интересы финансовой олигархии и высшей бюрократии. Данное мнение разделяют все социальные слои, то есть оно не колеблется в зависимости от самооценки респондентами своего экономического и социального статуса.

Таблица 5
Мнения населения о том, чьи интересы защищает государственная власть
(в % от количества опрошенного населения)

Социальные группы, интересы которых защищает власть 2001 г. 2002 г.
Представители крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса 46,9 56,4
Высшие чиновники в системе бюрократии 43,3 54,2
Пенсионеры 10,1 11,0
Представители малого и среднего предпринимательства 7,8 10,1
Служащие государственных и частных предприятий 4,0 9,7
Военнослужащие 3,8 8,2
Рабочие государственных и частных предприятий 2,8 4,8
Лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью (ремесленники, фермеры и т.п.) 2,0 3,6
Крестьяне 1,0 2,0
Затруднились ответить 14,9 10,3

Вопрос о том, чьи интересы защищает сегодня государственная власть в России, неразрывно связан с другим вопросом: в чьих руках в настоящее время сосредоточена реальная власть? Сравнительное распределение мнений населения представлено в диаграмме 1.

Диаграмма 1
Динамика распределения мнений о наличии реальной власти у различных участников политических процессов
(в % от количества опрошенного населения)

В последнем опросе (как и в опросах двух прошлых лет) рельефно проявилось то, что Президент Российской Федерации В.В. Путин является единственным легитимным носителем общенациональных интересов и ценностей. Именно с ним подавляющее большинство людей связывает свои надежды на укрепление законности и порядка в стране.

Однако население полагает, что существуют и другие мощные центры власти, о чем свидетельствуют данные диаграммы. Как показывает кластерный анализ данных опроса, люди выделяют в сетке связей между центрами власти наиболее сильную концентрацию властных возможностей в двух связках: «представители крупного бизнеса + преступные группировки», «главы субъектов РФ + чиновники госаппарата». Именно они, по преобладающему мнению нарастили свои силы в 2002 г.

В условиях существующего правового режима основные реакции населения на действия властей выражаются в основном в виде вынужденного конформизма (заявили, что вынуждены приспосабливаться к ним 43% опрошенных) или уклонения от контактов с ними (30,8%). Такого рода реакции ни в коей мере не свидетельствуют об эффективной работе госаппарата, направленной на легитимное оказание государственных услуг организациям и гражданам.

Мало того, активно формируются «теневые» структуры, регулирующие правоотношения, именуемые «крышами». Так, например, по данным опроса в октябре 2002 г., 24,6% респондентов обращались за помощью в правоохранительные органы и только 6,2% из них получили эффективную помощь. В том же году 11,2% респондентов обращались за помощью к «теневым» структурам и лицам, из них 27,6% получили эффективную помощь. Динамику уровня общественного доверия правоохранительным органам за последние два года отражает таблица 6.

Таблица 6
Уровень общественного доверия правоохранительным органам
(в % от количества опрошенного населения)

Правоохранительные органы Май 2001 г. Май 2002 г. Октябрь2002* г.
Суды 16,0 31,3 26,7
Прокуратура 15,8 31,1 25,4
Органы безопасности (ФСБ) 30,4 38,0 36,2
Органы внутренних дел 17,3 22,6 20,0

*Некоторая разница в распределениях ответов опрошенных в мае и октябре 2002 г. соответствует стандартной статистической погрешности.

Естественно, эти и многие другие оценки государственных служащих и органов государственной власти, выраженные в общественном мнении, нельзя использовать как всеобъемлющий критерий эффективности институтов государства. Однако и игнорировать их в постановке объективного диагноза гражданско-правовой ситуации не следует. Напротив, было бы весьма полезным осуществлять социологический мониторинг реформирования государственной службы, судебной системы и других составных государственной машины.


[1] Государственные служащие были опрошены с интервалом в 5 лет — в октябре 1997 г. и декабре 2002 г. В первом случае опрос проводился в 12 регионах страны. Объем выборочной совокупности респондентов составлял 1350 человек, репрезентирующих корпус федеральных государственных служащих в территориальных органах, замещающих высшие, главные, ведущие и старшие должности, и те же категории государственных служащих субъектов РФ. Во втором случае объем выборки составлял 340 государственных служащих органов исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа, замещающих аналогичные должности. Однородность ответов основной массы опрошенных в первом исследовании и однотипность методики проведения обоих исследований обеспечивают сравнимость полученных материалов.

Население в возрасте 18 лет и старше опрашивается ежегодно по программе мониторинга «Народ и власть» в 24-25 субъектах РФ по многоступенчатой квотной выборке с вероятностным отбором респондентов на завершающем этапе ее реализации. Объем выборочной совокупности опрошенных в каждом из исследований составляет от 2000 до 2400 человек, репрезентирующих соотношение жителей разных территорий и типов поселений, а также их социально-демографический состав.