Понятие и содержание муниципальной собственности, классификация

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49).1

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Местное самоуправление представляет собой экономическую систему, обладающую как всеми основными признаками, имеющими общий характер с господствующей экономической системой общества, так и специфику, присущую только ей.

Термин “собственность”, как известно, употребляется в двух различных смыслах: 1) в юридическом – как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами); 2) в экономическом – как обозначение совокупности экономических (как принято говорить, в широком смысле – производственных) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности.

1 СЗ РФ: 2003. – № 40. – Ст. 3822; 2004. – № 25. – Ст. 2484, № 33. – Ст. 3368; 2005. – № 1 (ч. 1). – Ст. 9, 12, 17, 25, 37, № 17. – Ст. 1480, № 30 (ч. 1). – Ст. 3104, № 42. – Ст. 4216; 2006. – № 1. – Ст. 10, № 6. – Ст. 636.

Издавна сложилась и функционирует общественная сфера хозяйствования, представляющая собой сочетание условий воспроизводства, присущих главным образом общественному сектору хозяйствования, и элементов частного сектора. В ней взаимодействуют рыночные и нерыночные механизмы воспроизводства. Главным звеном, регулирующим эти процессы, является собственность. Она обусловливает соединение производством вещественного и личного факторов, дает возможность обществу реализовать экономический потенциал.2

В ст. 8 Конституции термины “собственность” и “формы собственности” употребляются во втором (экономическом) смысле и означают, что Конституцией и законодательством в целом признаются и равным образом одинаково защищаются разные формы хозяйствования, экономическая (хозяйственная) деятельность различных субъектов: физических лиц и юридических лиц, действующих на базе частного, государственного, муниципального или какого-либо иного имущества, принадлежащего этим лицам на законных основаниях. Содержание и значение закрепленного в ст. 8 конституционного принципа состоит в установлении равного, общего правового режима для всех законно существующих форм хозяйствования.

Юридическое равенство форм собственности, гарантированное ст. 8 Конституции, равное их признание и защита означают одинаковое признание и одинаковую защиту всеми допускаемыми средствами и способами любых не противоречащих законодательству форм хозяйствования и признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности.

2 Ленская С., Сычева Е. Общественный сектор и муниципальная собственность // Экономист. – 1998. – № 8. – С. 69.

Новый ГК РФ определил правовое положение участников имущественных отношений – граждан и юридических лиц, содержит правила совершения сделок, режим права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и обязательствах и специальные правила об отдельных, наиболее важных и типичных их видах и решил целый ряд других существенных вопросов.3 Принят и вступил в действие Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. “Об акционерных обществах”.4

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.

В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”.5 В развитие названного Постановления Президент РФ своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил “Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

Существенным положением Земельного Кодекса РФ (ЗК РФ) является то, что в нем соблюдается принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. Кодекс отводит важное место частной собственности на землю. При этом ЗК РФ не ограничивает права граждан и юридических лиц на приобретение земельных участков в собственность и разрешает предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность этих лиц. Вместе с тем ЗК РФ ограничивает права иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц на приобретение земельных участков в собственность. Указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных, особо установленных территориях РФ. Перечень приграничных территорий устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ. До установления Президентом РФ перечней приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

В муниципальной собственности находятся:
•земельные участки, признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;
•земельные участки, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на земли;
•земельные участки, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

5 Ведомости СНД и ВС РСФСР: 1992. – № 22. – Ст. 1185; 1993. – № 6. – Ст. 191; № 32. – Ст. 1261; Вестник Конституционного суда РФ. – 1994. – № 4 – 5.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом регулируется Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. “О приватизации государственного и муниципального имущества”.6

Особенности муниципальной собственности. Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь порядок (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.

Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам РФ и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126 ГК).

6 СЗ РФ: 2002. – № 4. – Ст. 251; 2003. – № 9. – Ст. 805; 2005. – № 19. – Ст. 1750, № 25. – Ст. 2425, № 30 (ч. 1). – Ст. 3101, № 52 (ч. II). – Ст. 5602; 2006. – № 1. – Ст. 10, № 17 (ч. 1). – Ст. 1782, № 2. – Ст. 172.

Содержание муниципальной собственности учеными-теоретиками определяются по-разному. Муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир.7 В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям.8

Муниципальная собственность выражает отношения между экономическими субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы.9

7 Зайченко В.П. Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе / Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 1995, с. 14.)

8 Юридическая энциклопедия. – М., 1997, с. 249.

9 Сычева Е.А. Муниципальная собственность в условиях перехода к рыночной экономике / Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 1995, с. 17.