ОТЧЕТ о научно-исследовательской работе «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы» — ч. 2

Глава 1. Социальная синергетика гражданского общества

1.2.Третий сектор как результат и компонента самоорганизации общества

Институты гражданского общества трудно рождаются в результате самоорганизации, трудно проходят этапы своего становления. К таким институтам относится новый для России институт некоммерческих общественных организаций (НКО). Некоммерческие организации имеют свои отличительные особенности. Они не ориентированы на получение прибыли, то есть все владельцы и управляющие этих организаций не имеют права или заранее отказываются от распределения прибыли в свою пользу. Деньги, полученные в результате их деятельности, они должны тратить на цели, строго оговоренные в Уставе организации, как правило, эти цели имеют социальную ориентацию. Основным признаком, характеризующим НКО является добровольное участие членов организации в его деятельности. Деятельность организации осуществляется за счет добровольного пожертвования финансовых средств, имущества или времени его участников. Эти организации не наделены властными полномочиями, не имеют властных функций. Они отделены от государства и в этом смысле являются частными. Имущество организации третьего сектора экономики находится в частной собственности.

НКО являются самоуправляемыми организациями, они обладают полной самостоятельностью в решении всех вопросов, связанных с их деятельностью. Некоммерческая организация считается созданной с момента согласия и объединения всех ее участников, но в данном случае она может быть лишена некоторых юридических прав. После официальной регистрации НКО становится полноправным юридическим лицом. В этом случае она, наравне с коммерческими организациями, должна вести финансовою отчетность, отвечать по своим обязательствам, может иметь в собственности имущество, быть истцом и ответчиком в суде. Естественно, любая некоммерческая организация обладает своей организационной структурой, напрямую зависящей от вида деятельности.

Все основные юридические нормы, касающиеся некоммерческих организаций, зафиксированы в Гражданском Кодексе Российской Федерации, в главе 2, параграфе 5, а также в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Большое значение имеют также Федеральные законы «Об общественных объединениях » и «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Согласно Закону «О некоммерческих организациях», они могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы. Закон «О некоммерческих организациях» детально регулирует вопросы создания, реорганизации и ликвидации этих организаций. Существенно, что при ликвидации некоммерческой организации, ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, должно, как правило, направляться на цели, ради которых организация была создана.

Российское законодательство допускает создание некоммерческих организаций в разнообразных формах. Правовая форма организации характеризует, прежде всего, специфику имущественных отношений между организацией и ее учредителями, но во внимание принимаются и другие обстоятельства, а именно, конкретные цели и содержание деятельности. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, допускаемые законодательством, приведены ниже.

Потребительские кооперативы – добровольные объединения граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляется путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Потребительские кооперативы широко распространены в нашей стране. Это, например, гаражные, дачные, жилищно-строительные кооперативы и т.д.

Общественные и религиозные организации или объединения – добровольное объединение граждан на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Причем члены общественных и религиозных организаций не сохраняют каких-либо прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Правоотношения, связанные с созданием общественных организаций, регулируются главным образом Законом «Об общественных объединениях».

Фонд – не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, причем его учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Фонд призван преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Автономная некоммерческая организация учреждается гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, она призвана предоставлять услуги в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

С точки зрения имущественных правоотношений есть много общего между фондом и автономной некоммерческой организацией. Но последняя создается с целью предоставления услуг в социальной сфере. Что же касается фондов, то их функция состоит скорее в том, чтобы аккумулировать денежные средства и предоставлять гранты, пособия и т.п. Фонд призван заниматься прежде всего распределением, а автономная некоммерческая организация – производством.

Некоммерческое партнерство – это организация создаваемая для содействия ее членам в достижении некоммерческих целей, причем при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть имущества. Иными словами, вложения в некоммерческое партнерство не безвозвратны, что отличает эту форму от других форм некоммерческих организаций. Введение формы некоммерческого партнерства призвано сделать создание организаций Третьего сектора более привлекательным и менее рискованным для граждан и юридических лиц. В то же время закон предусматривает, что член некоммерческого партнерства не может получить из него больше средств, чем вложил. Иными словами, получение членом партнерства прибыли не допускается, ибо иное противоречило бы природе некоммерческой организации.

Учреждение – организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и при необходимости несет ответственность по его обязательствам. В то же время учреждение выполняет задания собственника и находится у него в административной подчиненности. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм.

Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) являются некоммерческими организациями, цель деятельности которых определена как, координация предпринимательской и иной деятельности, а также представление и защита общих имущественных интересов их участников. В ассоциации (союзы) могут входить как коммерческие, так и некоммерческие организации. Все члены ассоциаций (союзов) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Эта форма уместна, например, для организаций, специализирующихся на осуществлении лоббистской деятельности. Ассоциации, объединяющие коммерческие организации тоже, как правило, носят некоммерческий характер и создаются для того, чтобы реализовать совместно общие социально-информационные программы, лоббировать выгодные для них решения в органах власти и т.п.

Необходимо заметить, что некоторые перечисленные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, например учреждения, могут относиться как к первому – государственному сектору экономики, так и к третьему. Это зависит от того, в чьей собственности находится имущество того или иного некоммерческого объединения.

Одной из концептуальных особенностей экономических политических преобразований в России с конца 80-х годов явилось то, что население не рассматривалось руководством страны как базовый ресурс для достижения политической и экономической стабилизации, как активный участник перемен. В значительной степени отчуждение населения от социально-экономических преобразований стало причиной неудачи реформ. Обретенные свободы не компенсировали большинству россиян утраченную уверенность в завтрашнем дне и потерю социального статуса и сбережений. Большая часть граждан, привыкшая к государственной опеке, ощутила «социальную заброшенность» и потребность в поддержке со стороны государства.

Понятие гражданского общества предполагает существование широкого социального поля, не затронутого экономическим или государственным вмешательством, на котором действуют добровольные общественные организации. Они могут играть важнейшую созидательную роль в формировании современного гражданского общества, становлении демократии, защите прав и свобод граждан. В прежние годы эту работу в России выполняли преимущественно либо органы государственной власти, либо партийные структуры. В настоящее время партийные структуры менее влиятельны и деятельны. Поощрять и поддерживать социальную инициативу стало некому, что повлияло на усиление социальной пассивности и иждивенческих настроений среди населения, высокий уровень которых подтверждают и данные социологического опроса. Так 31,8% респондентов ответили, «чтобы люди доверяли органам государственного управления», «государство должно решать все проблемы граждан», т.е. каждый третий не собирается проявлять личную инициативу или какую-либо активность, так как государство и без них все обеспечит. Не случайна и некоторая обобщенная критика недостатков, т.е. «надо, чтобы было по-другому». Данный тезис, как правило, не обращен к какому-либо конкретному должностному лицу, а адресуется к государству в целом, а также не предполагает личного участия самого критика в исправлении негативных моментов.

Однако активное меньшинство граждан все же сумело проявить себя в новых условиях. Наиболее предприимчивые обратились к бизнесу, политике, пополнили корпус чиновников новой формации. Выявились деятельные граждане с задатками лидеров, проявляющие инициативы некоммерческого характера. Среди этих лидеров немало тех, кому пришлось оставить прежнюю работу из-за сокращений и неплатежей, и тех, кто из-за обострения социально-экономических проблем были вынуждены заполнять образовавшийся в системе социальной защиты вакуум. Именно здесь получили распространение гражданские инициативы.

Социальный институт некоммерческих общественных организаций является одной из возможностей объединения людей вокруг общего дела, общих интересов и потребностей общения. По результатам социологического опроса объединению граждан способствуют именно «общие интересы» (55,1%), «общее дело» (41,9%) и «потребность в общении» (37,9%)1. Возможность найти способ объединиться с другими индивидами в целях реализации общих интересов и потребностей позволяет рассматривать граждан как активных деятелей в социальной системе. Коллективистские традиции, свойственные менталитету россиян, могут способствовать объединению граждан вокруг социально значимых проблем. В этом аспекте можно говорить о положительной роли общественных объединений и организаций в демократической системе управления, в которой особое внимание уделяется способности коллективной жизни в целом и навыков общения и совместной работы, в частности, утверждать цивилизованный образ жизни и манеру поведения в демократическом государстве. Инициативы граждан позволяют создать демократию не формальную, а реальную, основанную на гражданском участии и принципах субсидиарного государства. НКО служат информационным посредником между государством и населением выводя принятие управленческих решений за узкие рамки политической элиты, организуя политический диалог по ключевым вопросам развития страны, расширяя самоуправление, утверждая активную гражданственность и ответственность людей за собственные судьбы и судьбу России в целом.

За последние годы НКО приобрели богатый положительный опыт социальной работы с гражданами. Они выживали в трудных условиях игнорирования их значимости со стороны российских органов власти. Многие из таких организаций были созданы за счет средств и консультаций зарубежных фондов. Мобильность и открытость новых институтов гражданского общества, их некоторая независимость от российского государства в решении своих финансовых проблем, обеспечивали им на каком-то этапе развития преимущества в решении многих социально значимых проблем по сравнению с государственными структурами. Благодаря приобретенному в последние десятилетия опыту самоорганизации и профессионализму, отечественные гражданские объединения являют собой не только значительный кадровый, но и интеллектуальный ресурс для выработки государственной политики в самых разных сферах и принятия управленческих решений. Этот кадровый потенциал может стать неким резервом для выдвижения кадров новой формации в систему государственной службы.

Выше обозначенные процессы свидетельствует о том, что в обществе постепенно начинает формироваться социальная база, включающая в себя социально активных граждан, которых не устраивают существующие стандартные подходы к организации государством решения многих социальных проблем, с одной стороны, и олицетворение только с государством органов власти всех уровней. Они претендуют на значимость их социально-политической роли в государстве. Подтверждают такое направление развития социальных отношений ответы респондентов из числа населения, которые на вопрос «Если Вы считаете себя активным в какой-либо общественной сфере, то что побуждает Вас к этому?» дали следующие ответы:

  1. желание быть полезным людям (34,4%),
  2. чувство гражданской ответственности (15,8%),
  3. потребность разобраться в происходящем (13,4%),
  4. стремление повысить свой авторитет (8,6%),
  5. стремление повышения на работе (7,5%).

1 Индекс ОМГСЭ-2002, индекс ОМГСН-2002.

Но первичный этап становления заканчивается. НКО формируются как социальной институт, значимый и общественно необходимый. Поэтому требуется на следующем этапе становления этого института обратить особое внимание на данные социальные процессы со стороны государства.

Во всем мире НКО – это организации, сфера деятельности которых не может быть выгодна коммерческим организациям, что и определяет перемещение деятельности данного вида либо в государственный, либо в некоммерческий секторы экономики. Следовало бы помнить, что некоммерческие организации – это специфический сектор экономики, он функционирует по другим, более сложным правилам, нежели устанавливает свободный рынок. Третий сектор возникает там, где производство коммерческих фирм нерентабельно, а государство функционирует неэффективно.

Третий сектор может функционировать более эффективно, с точки зрения качества оказываемых услуг, во многих отраслях народного хозяйства, а именно, в социальной, культурной сфере, в образовании, здравоохранении, науке, благотворительности, физической культуре и спорте. Некоммерческие организации нацелены на удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиту их прав и законных интересов, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи. Их деятельность главным образом направлена на достижение общественной пользы. И само их существование продвигает нас к формированию гражданского общества, в центре которого находится человек как неповторимая личность, интегрированная в общество. Вот почему они гораздо быстрее могут реагировать на новые ситуации, требующие новых подходов и решений, чем система государственной службы.

Бурный количественный рост организаций третьего сектора во всем мире связан как с развитием политических процессов становления гражданского общества в различных странах, организационным оформлением некоммерческого сектора в общественную силу, являющуюся неотъемлемой частью современного гражданского общества, так и с развитием социальной ориентированности рыночной экономики. В современной России также наблюдается бурный рост организаций некоммерческого сектора. На конец 1993 г. в России было зарегистрировано более 50 тыс. НКО, в 1996 г. 150 тыс., а в 2001 г.– более 350 тыс. Несмотря на то, что это в значительной степени превышает темпы роста институциональных структур в других секторах экономики, число НКО пока не позволяет решать с их помощью многие социальные проблемы.

Наиболее активными в этой деятельности являются женщины. Женские организации составляют более 17% от числа всех зарегистрированных организаций1. Имеется также большое число организаций, не объявляющих себя по направленности работы женскими, но возглавляемые женщинами. Они помогают детям, пожилым людям и инвалидам, организуют правозащитные объединения и ассоциации, товарищества собственников жилья и др. В результате проводимых в России реформ многие женщины оказались безработными. Высокий образовательный уровень и необходимость обеспечивать воспитание и содержание своих детей стимулировали активность женщин к открытию некоммерческих организаций, так как для организации коммерческих структур требуется гораздо больший начальный капитал, которого у большинства советских людей не было.

Следует отметить недооценку потенциала общественных организаций в развитии социальной системы как со стороны российского государства, так и со стороны российского общества. В этом плане органы государственной и муниципальной власти мало стимулируют какие-либо формы участия граждан в совместной социально полезной деятельности. Они недостаточно понимают и учитывают важность развития общественных некоммерческих организаций, слабо представляют специфику их деятельности и распределение сфер влияния государственного, коммерческого и некоммерческого секторов.

Недооценка потенциала НКО подтверждается результатами социологических исследований. В августе-сентябре 2001 года Фондом «Общественное мнение» в ходе подготовки к «Гражданскому Форуму» были проведены комплексные социологические исследования, включающие Общероссийский опрос населения, углубленные интервью с активистами НКО и экспертный опрос представителей региональных элит2. Почти половина россиян (48%) ничего не слышали о деятельности общественных организация в своем регионе, в то время как среди экспертов региональных элит о таком знании заявили до 58% опрошенных и что-то слышали еще около 35% экспертов. Необходимо учитывать, что исследование проводилось на фоне подготовки «Гражданского Форума», т.е. уже шла достаточно активная пропагандистская кампания. Естественно, что эксперты более посвящены в исследуемую тему, кроме того, на фоне подготовки Форума и активном участии в ней властных структур вполне возможно и значительное возрастание доли социально-желаемых ответов со стороны экспертов. Более объективны в этой связи результаты опроса населения.

1 См.: Национальные механизмы улучшения положения женщин в России. 43 сессия Комитета ООН по положению женщин. Нью-Йорк, март 1999. ПРООН в России: Гендерный подход. 2000.

2 Поговорим о гражданском обществе. М., ИФОМ, 2001. Общероссийский опрос населения проводился по репрезентативной выборке в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик всех экономико-географичксих зон России. Размер выборки – 1500 респондентов. Метод – интервью по месту жительства. Экспертный опрос представителей региональных элит проводился методом телефонных стандартизованных интервью со 100 представителями исполнительной и законодательной власти регионов, журналистами региональных СМИ, учеными, работниками ВУЗов и научно-исследовательских организаций и т.д.

Понятие «некоммерческая организация» знают лишь 21% опрошенных и 42%, что-то слышали. Пользу от таких организаций признали в общей сложности 39% респондентов. Однако 55% опрошенных не дали ответа на открытый вопрос: «Как Вы понимаете выражение «некоммерческая организация», что оно, по Вашему мнению, означает?». Не менее интересны другие ответы: — государственное учреждение – 25%; — организация, не занимающаяся бизнесом –6%; — социальные, благотворительные и религиозные организации – 5% — организация, не имеющая целью извлечение прибыли – 4%; — частная фирма, акционерное общество – 4%, — криминальная организация – 3%; — политическая организация – 1% опрошенных. Получается, что 63% знают выражение «некоммерческая организация», а 55% честно призналось, что не понимает, смысла этого выражения. Интересно, какую пользу для себя видели те 39% респондентов, указанных выше?

В соответствии с приведенными в отчете исследования суждениями респондентов лишь 6% относительно точно понимают что из себя представляют некоммерческие организации в соответствии с действующим законодательством. Именно за таким количеством россиян, на основании данного исследования, можно признать частичное знание о теме «некоммерческих организаций». Кроме того, в рассуждениях участников фокус-групп о роли и месте некоммерческих организаций (в первую очередь общественных) в системе гражданского общества наблюдается три направления: правозащитная деятельность; связующее звено, посредник между гражданином и государством; НКО не нужны, так как все должно делать государство.

Эти и другие результаты фокус-групп свидетельствуют о том, что иждивенческие и патерналистские отношения человека и государства еще преобладают в нашем обществе, а процесс разграничения личного, общественного и государственного происходит крайне медленно.

Ситуация мало изменилась. Результаты социологического исследования, проведенные Российской академией государственной службы при Президенте РФ в 2002 году показывают, что практически каждый второй эксперт из числа государственных служащих не знает о деятельности некоммерческих общественных организаций, 40,3% отмечают регулярное взаимодействие НКО с органами власти, а 15% видят непосредственные результаты их деятельности либо сами участвуют в их работе (13,7%), 73% основным источником знаний о деятельности общественных организаций называют средства массовой информации, а 8,7% – Интернет. Еще меньше знает о работе НКО население: только 8% респондентов подтвердили знание о деятельности НКО по месту жительства, 15,7% «знают, но мало», а остальные отмечают либо полное незнание (52,9%), либо ответили, что «почти ничего не знают» о них (23,4%). Основным источником информации о деятельности НКО для населения является средства массовой информации (53,3%), разговоры с друзьями и знакомыми – 38,9%, Интернет – 2,8% и только 5,7% знают об этом по собственному опыту деятельности в НКО, а 7,1% видят непосредственные результаты их деятельности1.

В то же время возможности НКО в развитии социальной системы можно использовать в экономической сфере, развитии демократии, культуры, образования, медицины, физкультуры и спорта, оказании социальной помощи и др.

На вопрос, «какую позитивную роль могут играть общественные организации в развитии демократии», эксперты ответили:

  1. повышать гражданскую и политическую активность граждан (47%);
  2. привлекать внимание общественности к социальным проблемам (43,3%);
  3. отстаивать интересы разных социальных групп (40,3%);
  4. побуждать государство к решению проблем населения (40,0%);
  5. формировать общественное мнение (33,0%);
  6. помогать государству в решении проблем населения (27,0%);
  7. способствовать становлению правового государства (21,0%);
  8. осуществлять общественный контроль за деятельностью органов власти (19,7%);
  9. разрешать самостоятельно многие общественные проблемы (12,7%);
  10. они не могут в настоящее время играть никакой полезной роли в развитии демократии (6,0%);
  11. испытывать социальные инновации (5,3%).

Эксперты отмечают позитивную роль, которую могут играть НКО в экономической сфере, в том числе:

  1. поощрение спонсоров к инвестициям и благотворительным акциям – 44,3%;
  2. обеспечивать общественный контроль за расходованием бюджетных средств – 28,3%,
  3. привлекать в экономику дополнительные материальные и людские ресурсы – 27,3%,
  4. создавать новые рабочие места – 27,0%,
  5. осуществлять инновационные социально-экономические проекты – 19,7%,
  6. привлекать в экономику дополнительные финансовые ресурсы – 14,7%,
  7. повышать эффективность использования бюджетных средств – 10,7%.

1 Индекс ОМГСЭ-2002, индекс ОМГСН-2002.

Конкретизируя сферу деятельности, в которой НКО могут быть наиболее продуктивными, респонденты ответили:

Ответы Эксперты Население
Социальная помощь и защита 66,3 57,3
Защита прав и свобод граждан
45,7 37,5
Улучшение экологии 43,3 25,7
Поддержка спорта 34,7 21,5
Борьба с коррупцией, преступностью, алкоголизмом, наркоманией и проституцией 33,0 41,8
Поддержка культуры 32,3 23,7
Поддержка науки 20,3 17,5
Поддержка профессиональных и корпоративных интересов
14,3 10,0

Различие позиций имеется в отношении проблемы борьбы с коррупцией – население ставит эту проблему на второе по значимости место (41,8%), а эксперты (государственные служащие) – на пятое место (33,0%).

Эксперты из числа государственных служащих, рассматривая сферу деятельности НКО, выбрали следующие ответы:

Насколько важна, по вашему мнению, деятельность НКО в перечисленных ниже сферах?

Очень важна Скорее важна Скорее не важна Совсем

не важна

Затруд-нились ответить
Социально-экономическая помощь нуждающимся гражданам 35,7 41,3 12,0 2,7 8,3
Работа с детьми и подростками 61,7 30,0 2,3 1,0 5,0
Спортивно-физкультурное движение 42,0 40,3 8,7 1,3 7,7
Культурно-просветительская деятельность 39,7 44,3 9,0 0,7 6,3
Национально-культурное развитие 43,7 35,3 9,0 0,7 11,3
Защита прав граждан 45,3 37,3 9,7 2,7 5,0
Экологическая деятельность 45,7 40,0 7,7 1,0 5,6
Защита пострадавших от стихийных бедствий 30,3 31,0 22,0 8,0 8,7
Защита интересов потребителей 35,0 44,3 9,3 4,0 7,4
Развитие и поддержка корпоративных интересов 9,0 33,3 24,0 11,0 22,7

Население в числе первоочередных проблем, требующих внимания государства, выделяют «бедность большей части населения (68,4%), преступность (62,2%), наркоманию (52,6%), безработицу (47,6%), детскую беспризорность (44,8%), тяжелое материальное положение инвалидов (39,5%), алкоголизм (33,8%), нарушение прав граждан (24,3%), ухудшение межнациональных отношений (18,6%), ущемление прав женщин (8,8%). При этом только 37,4% респондентов считает, что НКО могут помочь решать эти проблемы. Значительное число респондентов либо твердо отрицают такую возможность (25,2%), либо считают их роль незначительной (14,3%). Интересно, что население если и признает какое-то участие НКО в решении названных проблем, то определяют для них второстепенную роль, т.е. «привлекать внимание широкой общественности к этим проблемам» (30,5%), «побуждение государства к их решению» (22%), решать эти проблемы «во взаимодействии с государством» (27,4%).

Менее всего население склонно признать возможной передачу каких-либо полномочий органов власти общественным (некоммерческим) организациям. Ответы респондентов на вопрос, способны ли НКО взять на себя частично полномочия органов власти, следующие:

  • да, способны – 9%,
  • скорее да, чем нет – 24%,
  • скорее нет, чем да – 25%,
  • нет, не способны – 19,8%,
  • они не должны этого делать – 17,4%.

Более того, большая часть опрошенных считает, что власть не должна передавать часть своих полномочий некоммерческим общественным организациям:

  • да, должна – 11,1%,
  • скорее да, чем нет – 21%,
  • скорее нет, чем да – 22,4%,
  • нет, не должна– 26,8%.

В небольшой степени ощущается и готовность допустить НКО в сферу развития демократии и социально-политической активности. При этом мнения населения и экспертов значительно расходятся, например, в оценке политического влияния лидеров НКО — почти в два раза. Причем, население видит в большей степени соблюдение этими лидерами личных интересов, так как они «крутят свои дела». Респонденты считают, что НКО создаются, прежде всего, для того, чтобы1:

Ответы Эксперты Население
члены организации могли решать свои похожие проблемы совместно

47,7

28,5

оказывать помощь другим людям, которые в ней нуждаются

37,3

33,3

лидеры НКО приобретали политическое влияние 35,7 18,8
руководители НКО имели возможность «крутить» свои дела

19,3

22,2

люди, имеющие сходные интересы, могли собраться вместе

17,7

21,9

поддерживать и оказывать помощь членам НКО 17,7 17,0

1 Индекс ОМГСЭ-2002, индекс ОМГСН-2002.

Согласно Г.Делигенскому, по своему назначению НКО делятся на две основные группы (рис. 1)1 :

Рис. 1.

Одни организации действуют в рамках определенных секторов экономической и социальной жизни общества, их главная функция – содействовать решению конкретных проблем, возникающих в жизни людей или определенных категорий населения. НКО входящие в эту группу условно можно назвать проблемно-ориентированными организациями.

Ко второй группе нужно отнести организации, охватывающие более широкий спектр проблем, ведущих диалог между властью и обществом, между большими социальными группами. В таких организациях выявляются, аккумулируются и формируются совокупные социальные интересы и ценности, вокруг которых могут объединяться массовые социальные общности. Такие институты гражданского общества целесообразно назвать структурными гражданскими организациями.

На основе данного подхода можно продолжить ее типологизацию НКО по целевой аудитории или направленности деятельности. Однако нужно учитывать, что достаточно часто организации сложно отнести к какому-то одному подтипу, так как довольно часто черты одного присущи другому. Исходя из этого, группу проблемно-ориентированных организаций можно типологизировать следующим образом.

К первому и наиболее часто встречающемуся типу относятся НКО, целевой группой которых являются сами члены этих организаций. Однако и здесь можно провести деление на два подтипа:

  • «организации взаимопомощи», объединяющие людей с общими проблемами (Солдатские матери, общества инвалидов, ассоциации родителей больных детей и т.д.);
  • «организации клубного типа», включающие клубы и общества по интересам (филателисты, нумизматы и т.д.), а также различные группы самосовершенствования.

Ко второму типу относятся НКО, цели деятельности которых не связаны непосредственно с проблемами членов или участников организации. Их также, в свою очередь можно условно разделить на два подтипа:

  • организации социальной (благотворительной) направленности, часть из них занимается решением общих, но в тоже время конкретных социальных проблем – беспризорность, наркомания, а другая часть занимается облегчением комплекса проблем отдельных категорий населения – престарелые, многодетные, дети, подвергшиеся насилию и т.д.;
  • экологические организации – непосредственно природоохранительные («зеленые») и организации охраняющие среду обитания, в том числе и культурную.

К третьему типу относятся правозащитные организации. Здесь также возможно продолжение типологизации на традиционные – защищающие конкретные права конкретного человека, либо группы лиц и организации, защищающие права общества в целом, либо его большой части, а также защищающие непосредственно Закон. Например — объективный контроль на выборах.

Четвертый тип включает «инфраструктурные» НКО, чья миссия – содействие развитию гражданских инициатив, содействие развитию институтов гражданского общества и т.д. (например, ресурсные или обучающие центры и организации).

Сейчас региональные и муниципальные власти достаточно активно пытаются содействовать некоммерческому сектору, но из-за отсутствия управленческих механизмов, практики такого содействия, ресурсной базы, а главное, теоретической основы, третий сектор так и остается на низком уровне развития. Влияние же формирующегося третьего сектора на социальную и экономическую ситуацию в стране непосредственно зависит от взаимодействия НКО с представительными и исполнительными органами государства, а также органами местного самоуправления.

1 Г.Делигенский. «Существует ли в России гражданское общество?». Поговорим о гражданском обществе. М., ИФОМ, 2001

1.3.Гражданский форум: позитивные и негативные аспекты

Заметной вехой на пути к становлению гражданского общества в России стал Гражданский форум в Москве 21-22 ноября 2001 г., цель которого состояла в разработке и оценке системы взаимодействия государства и гражданского общества, «переналадке бюрократической среды к лояльной работе с независимыми структурами». Как отмечал Сергей Марков, один из организаторов Форума, «мы должны еще раз построить демократию, только теперь это будет означать не «больше свободы» (свободы у нас хватает), теперь речь идет о самоорганизации народа. Народ, организованный в общественные организации, в гражданские союзы – это и есть функционирующая демократия. Чтобы Россия развивалась, необходимо подключение энергии народа»1.

Форум при существенных своих недостатках выступил в роли коллективного многопрофильного эксперта по большому числу направлений. Лидеры общественных организаций и представители властных структур, может быть, впервые получили реальные результаты взаимодействия – договорились о новых формах совместной работы. Будут ли они реализованы, зависит как от институтов государства, так и гражданского общества.

Таким образом, на фоне существующей усталости от «беспредела» и потребности населения в установлении «правил игры»:

  1. были продемонстрированы конструктивные намерения государства в отношении гражданского общества;
  2. повысился демократический имидж Президента РФ и в целом российской власти в глазах российской и мировой общественности;
  3. создан прецедент диалога оппозиционно настроенной и достаточно активной частью общества;
  4. выявлены группы организаций и соответствующие организационные структуры, готовые взять на себя заботу и ответственность по дальнейшему продвижению идей Форма и наработанных подходов, проведена своего рода перепись тысяч некоммерческих организаций;
  5. отработаны новые форматы проведения форума в виде проблемных дискуссий, «круглых столов», переговорных площадок, нашли способы согласования позиции и оформления их в виде конкретных договоренностей;
  6. достаточно полно определены тематики дискуссий и переговоров, в них заранее были распределены сферы влияния между участниками оргкомитета и привлеченными ведущими, которые за счет соответствующих методов ведения дис­куссий и круглых столов не позволили размыть общий согласованный замысел;
  7. удалось привлечь на переговорные площадки исполнительную федеральную власть и побудить её к созданию многочисленных совещательных структур при ведомствах в последующий период;
  8. получено принципиальное согласие государственной власти на реформирование законодательно-правового поля, имеющего отношение к гражданскому обществу.

В то же время за общим позитивным фоном, на наш взгляд, проявились и некоторые проблемы и негативные тенденции.

Если говорить о гражданском обществе, то полного его представления не было. На Форуме отдельные типы организаций практически не присутствовали, например предпринимательские организации, профсоюзные, религиозно-общест­венные и церковно-общественные организации. Некоммерческие общественные организации не могут выступать в качестве единственных представителей всего гражданского общества, так как слабо связаны с населением на территории своего региона и города, более того, они не всегда умеют пока находить общий язык, как между собой, так и со структурами местного самоуправления. Выявились объективно существующие разрывы в коммуникации и понимании, не позволяющие НКО не только договориться с властью, но и услышать друг друга.

В то же время спорным приемом можно назвать имевшую место попытку построить образ врага общественности в виде абстрактного бездушного «чиновника», который не желает помогать гражданам в общественно полезных делах, хотя эти факты действительно встречаются достаточно часто. Проявилась недостаточная профессиональная подготовленность кадров государственного управления во взаимодействии с общественными организациями. Особенно остро это заметно на уровне муниципальной власти, так как именно к ней обращаются НКО при появлении проблем. Это подтверждается и попытками отдельных структур муниципального управления провести командным способом мероприятия аналогичные Форуму, что дискредитирует саму идею, а также дает основания СМИ представлять ее в негативном плане. Настоящие факты определяют необходимость разработки и реализации образовательных и консультационных технологий совместного обучения представителей власти и общественности по установлению партнерских отношений на общей территории.

Несмотря на неудовлетворенность системой взаимодействия с муниципальными структурами управления (а именно на этом уровне в НКО наибольшая потребность!), на Форуме не удалось систематизировать уже имеющиеся механизмы и организационные формы эффективного взаимодействия общественных формирований и местной власти, разработанные на основе анализа накопленного зарубежного и отечественного опыта и оформленные в виде технологий, пригодных к трансляции.

1 Марков С. Еще раз построить демократию // Медиа Forum. 2001, ноябрь.

Вряд ли оправдано в будущем прямое взаимодействие федерального центра с отдельными общественными организациями, а не с их сетями и ассоциациями, минуя региональный и местный уровень, не учитывая позиции мэров, губернаторов и полномочных представителей в Федеральных округах. Это создает у НКО иллюзию противопоставления федерального центра структурам власти других уровней. Такое взаимодействие должно быть либо в случаях реализации федеральных программ, либо в исключительных случаях, когда федеральные власти выступают в качестве арбитров в спорах между НКО и муниципальным или региональным уровнем управления.

Созданные на Форуме при организации дискуссий рабочие группы экспертов без встраивания механизмов открытости и возможной ротации их состава могут превратиться в замкнутые сообщества, зависящие от бюджетного или какого-то другого централизованного финансирования, что через некоторое время повлечет за собой всплеск коррупции. Члены экспертных групп будут выступать совершенно бесконтрольно, прикрываясь именем гражданского общества, т.е. будут более «гражданственными», чем все остальные.

Создание единственного на всю Россию федерального благотворительного Фонда (даже с филиалами) может привести к устройству очередной «кормушки» для избранных, что повлечет за собой потерю устойчивости гражданского общества. Гражданское общество не должно быть сведено к единообразию, так как только разнообразие способствует развитию социальной системы. Введение льгот с налога на прибыль для обеспечения финансовой поддержки НКО может породить очередную волну «отката» и «черного нала». Такие меры надо вводить осторожно, используя параллельно другие способы поддержки НКО.

Понятие гражданской (общественной, социальной) экспертизы должно предполагать опору не на мнения всех желающих граждан, а на мнение независимых профессионалов. Именно профессионализм должен быть в основе. Экспертиза не должна пониматься только как участие граждан и их объединений в принятии политических, экологических, экономических, градостроительных и других значимых решений, касающихся всего населения, проживающего на территории и в регионе, или как оценка результатов и последствий социальной политики. Это оставит в стороне другие известные функции экспертизы, относящиеся, например, к самим НКО, оценке их социально значимых проектов и программ, а, также, их возможного вклада в социально-экономическое развитие территории. НКО – это не только советчики, но они еще и исполнители общественно полезного труда, который должен быть оценен по достоинству. Экспертиза – один из инструментов оценки, в том числе, где это возможно, и в стоимостной форме. Здесь нужны соответствующие механизмы, эффективные инструменты, количественные показатели и качественные индикаторы и оценки. Обязательно возникающая вследствие этого разрозненность экспертов, аналитиков, оценщиков, не объединенных пока в сетевые структуры или профессиональные сообщества независимых экспертов-оценщиков, будет противодействовать повышению оценочно-экспертного потенциала российского гражданского общества. Это особенно остро проявляется тогда, когда НКО эффективно действуют в интересах той или иной целевой социальной группы на территории. В то же время сетевые структуры экспертов тоже могут выражать интересы какой-то одной социальной группы. Здесь обязательно требуется привязка их деятельности к конкретной территории (городу, муниципальному образованию, региону), учет особенностей и специфики данной территории, её социально-экономического развития. Существует опасность, что участники Форума, воодушевленные поддержкой федеральной власти, начнут заниматься сразу же контролем за деятельностью местных властей, объявляя себя экспертами и оперируя тем, что им так было предписано на Форуме. В то же время до позиции эксперта нужно дорасти профессионально, доказывая свою правоту реальными делами на территории.

За пределами Форума оказалось достаточно много НКО, которые на него не попали. Определение участников Форума проходило иногда достаточно болезненно. Причиной этого является надежда некоторых участников Форума приобщиться к «группе избранных», получить допуск к возможному дополнительному финансированию своей деятельности. Обиды требуется каким-то образом нейтрализовать, может быть через проведение совместных публичных акций, информирующих о Форуме или использование других форм вовлечения их в НКО, не участвовавших в Форуме, в общую общественно-полезную деятельность. Но главное – не допустить избирательного финансирования. Отношения НКО с финансирующими органами непременно должны строиться на справедливой конкурсной основе. И государство обязано эту справедливость гарантировать.

Проявилась агрессивная позиция средств массовой информации (за редким исключением), которые оказались действительно вне зоны административного влияния и не всегда объективно комментировали подготовку и события, происходящие на Форуме, формируя негативное общественное мнение.

И наконец, следует отметить проявившуюся незрелость мышления нашего общества, склонность к иждивенчеству. Основы такому положению нужно искать в многовековой истории нашей страны, где гражданственность, как правило, проявлялась лишь во вне, т.е. в случаях борьбы с внешним врагом, а во внутренней жизни все отдавалось на откуп государству. В свою очередь, государство до максимума сузило возможность прорастания массовой и всесторонней гражданственности среди россиян, убедив их в своей, Государства, первооснове, первостепенности и всеобъемлемости.

При анализе выступлений на Гражданском Форуме можно заметить, что существуют некоторые общие заблуждения, которые и определяют поступки конкретных людей и действия организаций. Во-первых, это отчуждение социального пространства, искренняя убежденность в том, что все проблемы лежат во внешнем мире, отличном от сферы деятельности конкретной личности, ее организации, ее сообщества. Во-вторых, существует убеждение, что этот внешний мир нездоров – государство, элита, бизнес, население, но только не я и не моя организация. Поэтому мир (именно внешний, а не свой внутренний!) надо изменять, устраняя причины болезней, возникших в результате ошибок близкого или отдаленного прошлого. Стремление учить других лежит в основе действий многих организаций. В-третьих, имеется искренняя убежденность, что существует некое универсальное средство исцеления мира. Эти средства называются достаточно осознанно: отсутствие законов, отсутствие денег, отсутствие понимания бюрократов (которых следует заменить и все будет хорошо). Эти стереотипы выражают направленность недовольства граждан и НКО сегодняшним состоянием общества. Все ждут, что кто-то «примет меры», потому что «так дальше жить нельзя» – Путин, Правительство, Дума, ООН, Совет Европы, Президент США. Все убеждены, что они лично ничего сделать не смогут. Такие настроения не способствуют осознанию необходимости собственного изменения и развития, поиску средств и инструментов конструктивного влияния на ситуацию за счет кооперации на принципах партнерства с другими субъектами, пытающими решать схожие проблемы. Это проявление устойчивого компонента российской ментальности – ощущение бессилия человека в социальном и политическом пространстве перед лицом государства – продолжает лежать в основе системы представлений российской государственно-патерналистской культуры. Эта культура пронизана представлением о государственной власти как единственной земной силе, способной вершить судьбы народа, ожиданием пришествия «доброго царя», мудрого и справедливого генерального секретаря, т.е. ожиданием, которое порождает мифы. Этот социально-психологический фактор может снизить «мотивацию достижений», которая сыграла значительную роль в осуществлении реформ в западных странах.

Выступая на Форуме, В. Путин подчеркнул: «Всем – я уверяю вас, и представителей власти – прекрасно понятно, что гражданское общество не может быть сформировано по их инициативе (то есть по инициативе представителей власти), по их желанию, и тем более – по их плану. Более того, считаю абсолютно непродуктивным, а в принципе невозможным, и даже опасным, попытаться создать гражданское общество «сверху»… Вряд ли кто-то обладает готовым рецептом взращивания гражданского общества, но перед властью в целом может стоять только одна задача – формировать максимально благоприятный институт для его развития».

Подводя итоги, отметим, что лидеры общественных организаций и представители властных структур, может быть, впервые получили реальные результаты взаимодействия – договорились о новых формах совместной работы. Будут ли они реализованы, зависит как от институтов государства, так и гражданского общества. Совместное, сингрессивное движение в направлении к демократическому, но сильному государству, способному поддержать социальную инициативу и направить ее во благо, а если потребуется, то и защитить граждан от внутренней или внешней агрессии – вот идеал, о котором многие века писали ученые.

Сегодня этого можно было бы достичь, поддерживая процесс самоорганизации российского социума, создания гражданских образований, функционирование которых направлено на содействие гражданам в решении их социальных проблем. Причем органам государственной власти следовало бы направить свои усилия на решение тех проблем, с которыми граждане и их ассоциации путем самоорганизации справиться не могут.

Глава 2. Формирование социально-организационного механизма функционирования государственной службы в процессе становления синергийных государственно-общественных отношений

2.1.Противоречивость взаимоотношений органов государственной власти и гражданских образований

Анализ материалов отечественных и зарубежных исследований в области социального управления характеризуют процессы социальной организации и самоорганизации государственно-служебной деятельности как сложные и противоречивые. Они формируются в контексте становления новых взаимоотношений органов государственной власти и гражданских образований.

Следует учитывать, что гражданское общество не должно приниматься как институт, только (и в первую очередь) противостоящий государству. Скорее это институт, дополняющий, регулирующий и уравновешивающий государство в его отношениях с остальными составляющими социума в целях совершенствования и развития последнего. При этом гражданское общество должно охранять свои интересы и, если государство перестает полагать себя социальным институтом и инструментом общества, т.е. воспринимает себя как самодостаточную и самостоятельную структуру, то гражданское общество должно корректировать эту позицию. Только в этом случае гражданское общество начинает противостоять государству.

Поэтому наиболее важной представляется взаимное предупреждение государства и гражданского общества от замыкания в себе и на себя, т.е. от взаимного отчуждения. Это одна из необходимых и обязательных целей как гражданского общества, так и государства. Причем, чем большая часть подсистем гражданского общества будет задействована в такого рода деятельности, тем она будет эффективнее. Для государства же эта деятельность должна определяться соответствующими нормативными актами, документами и должностными инструкциями государственных должностных лиц.

Такого рода отношения возможны лишь при наличии в обществе соответствующего социального заказа, т.е. когда в обществе, в различных его институтах (включая государство) возникает потребность в совместной деятельности. Гражданское общество, развиваясь и самоорганизовываясь, может и должно влиять на государство, а последнее, в свою очередь, воспринимает помощь и вмешательство гражданского общества в свои дела, и, более того, само делегирует ему часть своих полномочий. Такое положение возможно лишь при высокой степени развития и государства и гражданского общества.

Перечисленные в резолюции ООН «О поощрении права на демократию» семь политических прав, могут, служить ориентиром в оценке состояния процесса формирования гражданского общества:

  1. право на всеобщее и равное голосование;
  2. право на свободу выражения мнений;
  3. право на свободу получать и распространять информацию;
  4. власть закона и беспристрастность правосудия;
  5. прозрачность и подотчетность государственных учреждений;
  6. равные возможности всех граждан баллотироваться на выборах;
  7. равный доступ граждан к государственной службе.

Степень реализации этих положений может быть основанием для оценки социального статуса государства, а так же отношений государства и граждан. Эти положения могут быть и основополагающими критериями для описания правового государства. Но вместе с тем, возникает прямая взаимосвязь двух социальных институтов: правового государства и гражданского общества, наличие которой служит условием социально-организационного значения каждого.

Даже поверхностная оценка этих положений показывает, что далеко не все необходимые в этом отношении институциональные предпосылки созданы в России в полной мере, хотя движение в этом направлении обозначено. В Концепции1 реформирования системы государственной службы России, пожалуй, впервые административные реформы связаны с участием в них гражданского общества. Более того, обозначены такие принципы взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества как:

  1. открытость системы государственной службы;
  2. возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки государственных решений;
  3. широкое объективное информирование граждан о принятых решений, о деятельности государственных органов и государственных должностных лиц;
  4. подконтрольность системы государственной службы как государству, так и гражданскому обществу;
  5. предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе.

До настоящего времени практически отсутствовали полноценные механизмы взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества, отвечающие выше обозначенным принципам.

1 Концепция реформирования системы государственной службы России. Пр-1496, 15 августа 2001.

Главная характеристика системного кризиса в России – это несоответствие имеющейся системы государственного управления новым экономическим и политическим реалиям. Государственные чиновники не научены (да их никто и не учил!) выполнять свои функции в условиях демократии, тем более такой несовершенной, какая сложилась в России. Это особенно ярко просматривается во взаимодействии муниципальной и государственной службы России. Закрытость, замкнутость государственной управленческой структуры не отвечает требованиям современной организационной культуры, не создает необходимой открытой информационно-организационной среды для взаимодействия государственных служащих не только внутри системы государственной службы, но и с активными элементами зарождающегося гражданского общества.

Система государственного управления пока не может быть достаточно эффективной в части взаимодействия с институтами гражданского общества. Сдерживающими факторами является ориентация государственных должностных лиц на явно устаревшие документы, регламентирующие их деятельность. В результате государственные служащие не всегда уполномочены проводить предварительные согласования с общественными структурами, обеспечивать принципы социального партнерства, решать отдельные проблемы силами НКО. Нормативные документы, инструкции, отношения в системе государственной службы остаются по-прежнему старыми.

Потребность в новых формах государственно-общественного взаимодействия во многом определяется глобализацией мировых процессов. Сетевая организация социума становится одной из ведущих характеристик современного мира. В этих условиях развитие горизонтальных взаимосвязей, формирующихся в конструктивном взаимодействии, становится определяющим для развития социальной системы. Главная характеристика организационных моделей сетевых организаций – переход от вертикальной бюрократической организации к горизонтальным связям, децентрализованным управленческим отношениям. При этом «вертикаль» не исчезает, она укрепляется, но действует в четко заданных пределах «допуска». В этих условиях становятся востребованными новые термины «гибкие структуры и «мягкие границы».

С другой стороны, гражданское общество имеет свойство быть сферой деятельности, независимой от государства и вследствие этого способной пробуждать и питать сопротивление государственному режиму, оно подчеркивает важность гражданских объединений как противовеса государству, который вполне может стать таким же бременем для демократического, как и для авторитарного государства. Например, экономист Манкур Олсон предостерегает, что «густая сеть ассоциаций», являющаяся аргументом в пользу гражданского общества, представляет опасность для гладкого и справедливого функционирования современных государств и рынков1.

В этом плане нельзя не отметить тревожные тенденции – финансово-экономическая независимость НКО, обеспечиваемых преимущественно заграничными фондами, от российского государства или российских коммерческих структур означает их зависимость от иностранных спонсоров. Поэтому они вынуждены выражать не столько российские или собственные интересы, сколько интересы тех, кто оплачивает их деятельность. А эти структуры не всегда преследуют позитивные для России цели.

В связи с этим, видимо, следовало бы прислушаться к выводам некоторых ученых. Майкл У. Фоули, Боб Эдвардс в работе «Парадокс гражданского общества» утверждают, что «роль организованных групп в гражданском обществе зависит, прежде всего, от общего политического контекста. Как пишет Уолцер, «от власти и принуждения никуда не деться; невозможно, как этого хотели старые анархисты, иметь одно лишь гражданское общество». Парадокс в том, что демократическое гражданское общество требует демократического государства, а сильное гражданское общество – сильного и гибкого государства2. Там, где государство невосприимчиво, его институты недемократичны, а его демократия плохо реагирует на требования граждан, характер коллективных действий будет кардинально иным, чем при сильной и демократической системе. В таком обществе государственная политика сводит на нет усилия граждан организоваться для достижения каких-то гражданских целей – иногда путем открытого подавления, иногда путем простого игнорирования. В этом случае возникают все более агрессивные формы гражданских ассоциаций, и все больше рядовых граждан либо вовлекается в активную борьбу против государства, либо впадает в спасительную апатию.

Работу госаппарата можно признать эффективной лишь в том случае, если он, с одной стороны, успешно решает проблему защиты законных интересов каждого человека и социальных групп, а с другой, интересы государства. При этом общество заинтересовано в разнообразии социальных структур и взаимоотношений с целью собственного развития. Государство же заинтересовано в их единстве в целях стабилизации, сохранения государства как института, предназначенного для выживания социальной системы. В этой двуединой задаче – важнейшая сторона понятия эффективности государственного управления.

В то же время в сложившейся системе государственного устройства традиционно отсутствует не только потребность в таком взаимодействии, но и сама возможность самостоятельного выхода в общественные структуры без согласования каждого такого шага с руководством. Это не только не предписано должностными инструкциями, но и опасно для чиновника. Парадоксально, что для работы с обществом, как в старые советские времена выделены специальные структуры по связи с общественностью, задачи которых не выходят за рамки информирования, а иногда служат для явного прикрытия неблаговидных действий отдельных чиновников. Для остальных же структурных подразделений и государственных должностных лиц такое взаимодействие – это несанкционированный выход за пределы существующих традиций, а результаты их работы, как правило, не связаны с таким взаимодействием.

Кроме структур по связям с общественностью, играющих роль посредников, а также структур, предназначенных для обеспечения услуг гражданам, не способных по тем или иным причинам обеспечить свое существование (инвалидов, пенсионеров, детей-сирот), практически нет должностей в системе государственной службы, обязанных организовывать работу с общественными структурами, стимулировать создание структур, которые бы в области заданной компетенции брали на себя ответственность за общественно полезные дела.

Так на вопрос «Имеются ли в структуре органов государственной власти подразделения или отдельные должности, специально созданные для постоянной связи с общественными некоммерческими организациями?» эксперты из числа государственных служащих ответили:

  1. имеются во всех органах государственной власти – 15,3%;
  2. имеются в некоторых подразделениях – 39,3%;
  3. эти функции частично реализуются службами связи с общественностью – 24,7%;
  4. такой системы в органах государственной власти нет – 4,0%;
  5. затрудняюсь ответить – 16,7%.

1 Olson Mancur. The Rise and Decline of Nations: Growth, Stagnation, and Social Rigidities. -New Haven: Yale University Press, 1982.

2 Walzer Michael. The Civil Society Argument // Dimensions of Radical Democracy: Pluralism, Citizenship, Community/Под ред. Chantal Mouffe -London: Verso, 1992. P. 102.

В то же время согласно объявленным в Концепции принципам взаимодействия государственные чиновники обязаны эти формы взаимодействия с гражданами обеспечивать. Но они не всегда желают и не всегда умеют это делать. Участниками исследования методом фокус-групп1 были выявлены следующие проблемы взаимодействия общественных организаций и органов власти различного уровня:

  1. отсутствие понимания необходимости взаимодействия у органов власти, недооценка роли некоммерческих общественных организаций (НКО) в развитии социальной системы, отсутствие или размытость критериев полезности НКО, включая экономическую выгоду;
  2. отсутствие политической воли;
  3. наличие предубеждений, устаревшие традиции, негативный опыт прежних десятилетий, российский менталитет;
  4. различие мотиваций, отсутствие взаимного доверия, антагонизм, взаимное непонимание;
  5. бюрократизм, ограниченность полномочий у государственных служащих и ответственности, отсутствие нормативно-правовой базы такого взаимодействия;
  6. отсутствие механизмов и технологий взаимодействия, методов инкорпорирования предложений общественных организаций в решения органов власти;
  7. неразвитость общего информационного пространства;
  8. неразвитость общественных организаций, их пассивность, разобщенность;
  9. неумение, неподготовленность индивидов (как государственных, так и общественных структур) к взаимодействию – психологическая, идеологическая, технологическая и т.п.

Принципиально иной подход к социальному управлению требует осуществить:

  1. разработку инновационных подходов к системе социального управления;
  2. внедрение новых организационных форм взаимодействия институтов государства и общества;
  3. осуществление мониторинга дезорганизационных проявлений в обществе и причин, их порождающих.

Обозначим особую роль системы государственной службы в процессе сопряжения функций органов государственной власти и гражданских образований. Реализуясь в качестве социально-организационного процесса, государственная служба не может не испытывать влияния социальных факторов и условий, возникающих и трансформирующихся в континууме отношений как на политическом уровне государственного управления, так и в гражданском обществе. Это предопределяет трансформацию практически всех взаимоотношений в современном российском обществе.

1 В состав группы экспертов входило 9 государственных служащих органов власти федерального и муниципального уровня, 11 лидеров некоммерческих общественных организаций, деятельность которых признана органами власти федерального уровня. исследование проведено 13-26 мая 2002 г.

2.2.Инновации в системе государственной службы

Сегодня практически все осознают потребность реформирования органов государственного управления. В системе государственной службы имеется в виду два направления развития:

  • создание социально-организационного механизма, стимулирующего саморазвитие и самореализацию профессионального потенциала самих государственных служащих;
  • создание социально-организационного механизма, стимулирующего саморазвитие и самореализации потенциала общественных институтов и отдельных граждан, их синергийное взаимодействие в целях развития социальной системы и адаптации всех социальных институтов к новым условиям.

Данные направления обозначают изменение ценностных установок государственных должностных лиц и острую потребность в творческих предложениях государственных служащих, имеющих новую ориентацию на сопряжение усилий как между собой, так и с институтами гражданского общества. Это вызвано тем, что до сих пор вся работа строилась на дифференциации функций (а иногда и дублировании некоторых видов деятельности в различных министерствах и ведомствах). Другой особенностью общепринятых традиционных технологий является ориентация на непосредственного руководителя, а творческий подход осуществлялся только в пределах разрешенного этим руководителем объема. Это подтверждается данными исследования. По мнению экспертов руководителей в системе государственной службы отличает «повышенная настороженность к любым инновационным предложениям (27,3%), а для современных госслужащих – «деятельность в рамках задания без творчества и энтузиазма (67,0%), большая часть из них занимается организацией исполнения заданий (70,3%), контролем исполнения решений (56,0%), подготовкой предложений по решению проблем (53,7%).

Создание социально-организационного механизма, стимулирующего саморазвитие и самореализацию профессионального потенциала государственных служащих влечет за собой не только новые требования к реализуемым функциям государственных должностных лиц, но и введение специальных должностей и подразделений, в обязанности которых было бы включено развитие инновационного потенциала государственных служащих, а также создание системы взаимодействия со всеми институтами гражданского общества и реализация на деле принципа служения государства обществу. Так в результате социологических исследований более 32% респондентов подтверждает необходимость введения в структуру штатных специалистов по социально-организационной работе, задачей которых было бы способствование саморазвитию и самореализации профессионального потенциала служащих. Мнения расходятся в определении места таких подразделений в штатной структуре. Так 24,3% считают, что эти службы должны быть самостоятельным подразделением, 33,9% видят их в организационной службе, а 30,% – в службе кадров.

Введение новых подразделений определяется еще и тем, что в существующих структурах власти инновации не только не будут осуществляться в силу нормативно-правовых и социальных отношений, профессиональных установок в государственной службе. Инновации профессионально неподготовленными людьми без должной апробации могут принести негативные результаты.

Можно выделить несколько направлений по развитию системы административного управления:

1. Службы социального управления по изучению, формированию институтов социальной организации и самоорганизации, внедрению инноваций как в системе государственного управления, так и в гражданском обществе. Такие службы желательно создавать при каждом федеральном органе государственного управления всех ветвей власти под руководством первого лица, так как работа таких подразделений ориентирована на будущее развитие. Преградой такому подходу может быть нестабильность системы государственной службы и частая смена первых руководителей, что не создает условий для их ориентации на будущее развитие, так как свои результаты надо показывать немедленно – «здесь и сейчас».

Для отработки инноваций на региональном уровне было бы полезно создать такие же структуры при федеральных округах. Эти подразделения должны комплектоваться кадрами, имеющими опыт практической деятельности в системе государственного управления, а также включать специалистов различных научных направлений, опыт научных исследований в области государственного управления.

Такие подразделения должны быть мобильными, компактными, обладать всеми полномочиями, необходимыми для апробации и внедрения инновационных моделей. Имеет смысл командировать в такие подразделения в качестве научных консультантов преподавателей системы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Здесь было бы возможно учесть опыт различных стран, которые получили положительные результаты проводимых административных реформ. Так главная проблема реформ 90-х годов в США заключалась в определении условий, стимулирующих чиновников к тому, чтобы они считали главным смыслом своей деятельности служение обществу. Не абстрактному сообществу, а конкретным гражданам, которые обращаются к ним со своими проблемами. Это предоставление населению качественных социальных услуг; функции гаранта, надзора и организатора услуг; идеология «активизирующего государства», развитие социального партнерства государственной службы с основными социальными группами; строительство «малозатратного государства»: экономичность, снижение государственных затрат на содержание и деятельность государственной службы. Такой подход потребовал выделять в распоряжение чиновника средства, за счет которых он организует эффективное обеспечение граждан услугами и определение строгой ответственности, жестких правил расходования этих средств.

Интересно, что пришлось реструктурировать государственные предприятия, перевести их либо в коммерческий, либо в некоммерческий сектор, исключить избыточные управленческие уровни, изменить подход к системе государственного контроля, обозначив разработку профилактических мер и эффективной системы кураторства как главное звено профессиональной деятельности чиновника. Для данной работы оказался полезным институт менторства. Целевая установка при проведении реформ – создание условий для творческого выполнения государственными чиновниками своих обязанностей и соответствующей системы ответственности за это, на включении рыночных стимуляторов в систему государственного управления. В результате государственный служащий изменил свой профессиональный профиль с профессионала по конкретной коммунальной, административной, социальной услуге в профессионала управленца, занимающегося политикой преобразований, согласованием целеполагания с наличными ресурсами, контролем качества предоставления услуг населению, созданием условия для продуктивной самоорганизации населения. В управленческую деятельность активно включился субъектный фактор. Все работники должны активно участвовать в управлении, все должны учиться новому. Принципы административных реформ обусловили пересмотр задач и системы нормативов деятельности государственных служащих. Потребовалось в широких масштабах проанализировать адекватность рабочих мест и должностных инструкций объявленным принципам, требованиям времени и задачам реформ.

С самого начала все государственные служащие США стали участниками процесса подготовки реформ. Они анализировали собственные рабочие места, систему инструкций и нормативных требований и предлагали изменения. В результате были пересмотрены все старые нормативные требования (более 640,000 страниц) и подготовлены новые. Высший приоритет состоял в том, чтобы освободить правительственных служащих от излишнего регулирования, правил, снижающих инициативу. Самое интересное, что избыточные управленческие структуры не были уничтожены. Они просто перешли в третий сектор вместе со своим персоналом, причем, материальное обеспечение гарантировано только на тот период, пока существует объективная потребность. Их финансируют на конкретный период и под жестко обозначенную деятельность. Если находится другая организация (коммерческая или некоммерческая), которая выполняет эту же работу более эффективно, то ей передается социальный заказ вместе с финансированием.

2. Учебно-научные опорные (внедренческие) центры по отработке инновационных технологий и механизмов и распространению позитивного опыта социального управления. Известный исследователь административных структур Мишель Крозье сделал вывод о том, что эффективным процесс администрирования будет только при наличии двух условий: первое условие – профессиональная подготовка кадров; второе условие – создание конкурентной профессиональной среды. «В современной конкурентной борьбе в первую очередь борьба идет не за обладание ресурсами, материальными ценностями, а за способность к нововведениям»1. Создание конкурентной информационно-административной среды в сочетании с системой гарантий государственных чиновников от произвола руководителей позволит значительно увеличить творческий вклад каждого госслужащего в повышение эффективности государственного управления за счет включения потенциала самоорганизации и самореализации.

Было бы полезно применить зарубежный опыт продвижения инноваций в систему административного управления. Так например, в США в 90-х годах были выделены государственные структуры, ставшие базовыми центрами-лабораториями по внедрению реформ. Технология такого выделения тоже достойна внимания. Эти структуры сами добровольно заявили о своем желании участвовать в реформах. Заявка направлялась непосредственно в аппарат Вице-президента А. Гора, что определило право участникам на испытание новых идей, проведение нестандартных управленческих действий и на специальную помощь из офиса Вице-президента в прохождении идей через бюрократические заслоны. Вице-президент использовал специальное вознаграждение (Hammer Award), чтобы поддерживать и вознаграждать инновационные подходы в государственном управлении, чтобы повысить их эффективность. Такая награда была присвоена более чем 900 командам, включающим больше чем 10 000 служащих.

1 Crozier M. L’entreprise a l’ecoute. Apprendre le management postindustrial. — Paris, 1991. — P. 26.

3. Система учебных курсов и специализаций в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по изучению инновационных моделей управления, овладению новыми управленческими технологиями и механизмами. Здесь можно было бы применять и новые формы учебного процесса в связи с потребностью быстро обучить большое число чиновников новым подходам. Полезна также организация переподготовки компактных групп на рабочих местах. Такие образовательные технологии используют многие страны. Например, посещение стажерами Министерства здравоохранения Канады помогло на конкретном примере ознакомиться с такой формой повышения квалификации персонала, как внутрифирменная подготовка. Возможность организации в системе российской государственной службы подобной формы обучения специалистов без отрыва от основной работы была бы очень удобна, так как позволила бы организовать тренинги для разных групп специалистов с учетом их профессиональных интересов. Длительные сроки обучения отрывают специалистов от выполнения их служебных обязанностей, а их замена на период обучения не всегда возможна. Предложенная форма обучения – внутрифирменная подготовка – очень рациональна, так как подготовка кадров осуществляется практически на рабочих местах. Однако респонденты отметили, что реализовать этот опыт не представляется возможным. Причиной называют нехватку финансовых, материальных и людских ресурсов1. Интересно, что опрошенные руководители не предложили рассмотреть возможность принципиально иного варианта использования утвержденных бюджетом средств на повышение квалификации своих специалистов.

Неподготовленность государственных служащих является главным препятствием на пути реформ. Здесь требуется не только проведение обучения, но и введение специального квалификационного экзамена на право занять конкретную государственную должность (в период реформ 90-х годов в США все государственные должностные лица сдали специальный экзамен на знание новых принципов и правил, утвержденных в системе государственного управления). Подготовка всей системы государственного управления к административным реформам должна состоять в четком обозначении основных изменений и принципов, которые должны быть выражены не в виде декларации, а подкрепляться конкретными механизмами и нормативными документами.

Технология организации подготовки государственных служащих к реализации административных реформ может включать:

  • подготовку серии публикаций, объясняющих государственным служащим цели административных реформ, задачи каждого государственного органа и активную роль служащего в преобразованиях;
  • разработку сборника официальных материалов, регламентирующих все изменения и новшества (Законы, Концепции, нормативные документы и регламенты, типовые должностные инструкции, рекомендации и т.п.);
  • разработку сборника учебных материалов для обучения государственных служащих каждого должностного уровня (кейс-стади, ситуации, обобщение опыта работы, тексты лекций и т.п.);
  • разработку современных типовых учебных автоматизированных рабочих мест государственного должностного лица и обучающих программ для их освоения;
  • дискуссии и информирование с помощью Интернет, горячие линии для получения консультаций от специалистов учебно-научных внедренческих центров;
  • требования и тесты для сдачи специального экзамена на знание новых подходов к государственному управлению, причем для обеспечения независимости оценки от влияния руководящих должностных лиц прием таких экзаменов следовало бы доверить специализированным учебным заведениям, например, в системе Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Была бы полезна серия специальных учебных курсов по подготовке государственных служащих к проведению административных реформ, учитывающих новую специфику по должностям, входящих в Реестр государственных должностей и учитывающих новые требования должностных инструкций. Аттестационные работы могли бы включать анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность чиновника на конкретном рабочем месте на их соответствие принципам и условиям реформы системы государственного управления и предложения по устранению противоречий или предложения, требующие внесения поправок в соответствующие нормативные документы. Учебный курс должен включать программы социально-профессиональной адаптации государственных служащих к проведению административных реформ:

  • Цели проведения административных реформ.
  • Новые социально-организационные функции и механизмы государственных структур.
  • Этапы проведения административных реформ.
  • Государственно-общественные структуры.
  • Новые технологии организации общественных отношений и процессов.
  • Социальное партнерство.
  • Формы и методы активного участия служащих в инновациях.

4. Новые подразделения в органах государственного и муниципального управления по организации и координации работы с общественными организациями, их объединениями и ассоциациями. Данные подразделения могут быть созданы при каждом министерстве и ведомстве, при каждом законодательном и исполнительном органе власти. Было бы полезно также введение должностей Уполномоченных (по правам человека, по правам женщин, по правам детей и т.п.) при органах власти субъектов РФ. Наиболее трудным здесь может быть неэффективность взаимодействия лидеров НКО с органами власти, непрофессионализм и тех и других в этих вопросах. В числе причин непродуктивных отношений общественных организаций с органами власти эксперты называют:

  • общественные организации не умеют строить отношения с властью – 48,3%;
  • это не нужно отдельным чиновникам – 40,3%;
  • причина в амбициях лидеров общественных организаций – 38,3%;
  • это не нужно органам власти – 19,0%;
  • общественные организации затрудняют деятельность власти – 11,7%.

Исправить положение может проведение совместного обучения государственных должностных лиц и лидеров НКО. Положительный опыт такого обучения получен в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Взаимное влияние госслужащих и лидеров НКО оказалось значительным, они не только научились в процессе обучения взаимодействовать и понимать друг друга, но и изменили понимание своих обязанностей на своем рабочем месте, более 80% из них подготовили аттестационные работы, которые по мнению Государственной аттестационной комиссии заслуживают распространения в практике деятельности системы государственной службы, признаны заслуживающими публикации и продолжения научных исследований с последующей защитой диссертаций.

1Социологический опрос участников программы «Демократы – стипендиаты Ельцина».

2.3.Формы синергийного взаимодействия институтов государства и гражданского общества

Естественно, что третий сектор, в силу своей бесприбыльности, не может функционировать по тем же правилам, что и коммерческие фирмы. Независимые некоммерческие организации нуждаются в поддержки и стороны государственных и муниципальных органов.

Перечень форм такой поддержи, применительно ко всем некоммерческим организациям, предусмотрен статьей 31 федерального закона «О некоммерческих организациях». Кроме того, для общественных объединений такой перечень дан в статье 17 федерального закона «Об общественных объединениях», а для благотворительных организаций – в статье 18 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», а также в ряде законов о благотворительной деятельности, принятых субъектами Российской Федерации. Широкий круг форм государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений предусмотрен главой II Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Для улучшения взаимодействия органов государственного и муниципального управления и НКО необходима скрупулезная работа государственных органов власти и общественных объединений и ассоциаций, направленная на формирование инфраструктуры некоммерческого сектора.

Одним из направлений работы по созданию инфраструктуры некоммерческого сектора является создание совместных государственно-общественных структур при органах власти. Именно такой подход способен произвести синергийный эффект.

Создание «инфраструктурных» НКО имеет целью содействовать развитию гражданских инициатив, внедрению инноваций и поддержка вновь создаваемых НКО на начальной стадии и т.д.

Совместные государственно-общественные структуры могут быть разнообразны по назначению и условиям реальной деятельности. Это могут быть ресурсные, обучающие, консультативные центры, центры социального партнерства, центры продвижения общественных инициатив, специализированные общественно-государственные фонды.

Другим направлением деятельности совместных государственно-об­щественных организаций являются организации социальной направленности, которые занимаются решением социально-значимых конкретных социальных проблем – беспризорность, наркомания, безработица, оказание помощи отдельным категориям населения – престарелым, многодетным, детям, женщинам, подвергшихся насилию, молодым (несовершеннолетним) матерям, отцам-одиночкам, воспитывающим детей, детям, оказавшимся в кризисной ситуации, а также психологическая помощь и телефоны доверия и т.д.

По организационной форме это могут быть кризисные центры по преодолению экстремальных и чрезвычайных ситуаций, межнациональных и религиозных конфликтов, комитеты, ассоциации, объединяющие людей с общими проблемами (солдатские матери, общества инвалидов, ассоциации родителей больных детей и т.д.), а также организации клубного типа, включающие молодежные клубы и общества по интересам. Такие организации могут быть стимулированы государственными органами власти для участия в общественном контроле и проведении общественных экспертиз.

Третьим направлением совместной деятельности является разработка общих подходов к решению проблем общества, общественная экспертиза, формулирование политики, разработка программ ее реализации. Для этого создаются комитеты, комиссии, экспертные советы при органах власти. В них могут быть включены государственные должностные лица, ведущие ученые, представители общественных объединений и ассоциаций, журналисты.

Еще одно направление – организации, защищающие конкретные права конкретного человека, либо группы лиц, а также организации, защищающие права общества в целом, либо его большой части (правозащитные организации). Они могут составить основу процессов, направленных на решение проблемы объективного контроля за действиями органов власти. Это особенно важно в период выборов.

Наиболее важным для формирования взаимодействия институтов государства и гражданского общества является налаживание конструктивного взаимодействия между тремя силами, действующими на общественной арене страны, области, города или иной территории – государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями. Такая поддержка и сотрудничество отвечают коренным интересам всех сторон.

Представители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении проблем социальной сферы. У них разные представления о самой природе социальных проблем. Но, несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество секторов необходимо: ни государство, ни бизнес, ни граждане не могут “в одиночку” преодолеть бедность, социальную несправедливость и конфликты.

Идеализированно межсекторное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодействие организаций трех секторов для решения социальных проблем, «выгодное» каждой из сторон в отдельности и населению территории, где оно реализуется, в целом. Реалии нынешней России таковы, что достичь подобного «благоденствия» не всегда удается. Чаще на практике реализуются краткосрочные «социальные альянсы», когда усилия и ресурсы организаций любых двух секторов объединяются для достижения некой конкретной цели.

В таблицах 1 и 2 показаны взаимные ожидания между властью и НКО, и бизнесом и НКО соответственно, которое строились, исходя из следующих достаточно простых соображений:

  • в течение декады (1991-2000) социальных, экономических и политических преобразований в РФ произошла трансформация государственного сектора, возник и достаточно сильно окреп коммерческий сектор, сформировался и начал обретать силу некоммерческий сектор;
  • любая организация каждого из названных секторов может быть охарактеризована специфическим набором свойств, важнейшим из которых является форма собственности (частная, государственная, муниципальная и иные формы), к которой она имеет отношение и вытекающие из этого обязательственные либо вещные права (ст. 48 — 50, ст. 212-217 Гражданского кодекса РФ);
  • на территории России не найдется ни одного населенного пункта или района, где бы ни существовали, функционировали и взаимодействовали (в широком смысле слова) организации каждого из названных секторов общества;
  • в силу своеобразия и специфики деятельности между ними возникают, реализуются, трансформируются и прекращаются разнообразные типы взаимодействий (автономное (независимое) развитие, сотрудничество, кооперация, конфликты, противодействие и др.)1

Таблица №1

Власть от НКО НКО от власти
Законопослушность Поддержка при становлении
Общественные экспертизы Диалог – участие в решениях
Привлечение внебюджетных средств и ресурсов в социальную сферу
  • Развитие конкурсных механизмов

(соцзаказ, гранты, лицензии

и т.д.)

Просвещение населения
Новые идеи и инициативы
Содействие в решении социальных проблем

Таблица №2

Бизнес от НКО НКО от бизнеса
Взаимодействие при отстаивании интересов

Участие в формировании рынка услуг

Помощь в продвижении товаров и услуг

Участие в реализации благотворительных программ

Внутрифирменные программы:

(а) стимулирования участия сотрудников в акциях НКО;

(б) поддержки работ НКО (бизнес-заказ)

Спонсорство в осуществлении акций НКО

Помещения, оборудование (под акцию — разово)

Материалы, оборудование, продукция (передача)

Специалисты для добровольческой работы

Участие бизнесменов в работе Попечительских советов НКО

Экспертные заключения и советы

Установление партнерских отношений с общественно-политическими и общественно-гражданскими формированиями на территории позволяет власти снизить финансовые затраты за счет:

  • построения механизмов адресной социальной помощи (НКО, возникшие непосредственно на территории могут лучше знать обстановку);
  • содействия преобразованию общественных организаций из роли просителей к роли оказывающих населению различного типа социальные услуги и/или выходу на самообслуживание;
  • передачи некоммерческим организациям третьего сектора функций оказания некоторых видов услуг на основе конкурсности, социального и муниципального заказа;
  • привлечения в город (район, округ, муниципальное образование) путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ, инвесторов и доноров, дополнительного финансирования из федеральных программ и от отечественных и зарубежных благотворительных Фондов;
  • использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.

В итоге можно получить социальную службу города работающую эффективнее, но стоящую для бюджета меньше. Роль социального служащего в этом случае должна измениться с исполнительной на координирующую, кураторскую, инструктирующую НКО. При этом муниципальный работник продолжает нести ответственность за качество услуг. Он проверяет готовность НКО к работе, согласовывает с ней критерии оценки качества их работы, проводит поэтапную оценку и выделяет финансирование на очередной этап. Он оценивает успешность работы и последствия ее выполнения. Проверку правильности расходования средств в этом случае должны вести налоговые службы.

В итоге обращения к новым ресурсам возможно изменение существующего сегодня стереотипа, рассматривающего экономику как пополняющую доходную часть бюджета, а социальную сферу — как расходную его составляющую. При этом возникает новое видение территории и региона как сферы не только «реальной» или «социально-ориентированной» экономики, но и целостной — «социальной экономики», что, в свою очередь, может устранить снисходительно-патронирующее отношение местной власти к населению и общественности, мобилизовать активность жителей на развитие города, района, территории; а также раскрыть возможности человеческого потенциала для решения общих насущных проблем.

1 См.: Василенко Л.А., Макагонов П.П., Тадорашко К.П. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. – Самара, 2002.

Технологии социального партнерства (ТСП)1 можно рассматривать как несколько шагов движения местной власти и общественности навстречу друг другу.

Первый шаг. Информирование населения о деятельности муниципальных органов. Доверие между партнерами – различными субъектами социально-экономического развития территории, возникает при «прозрачности» и открытости взаимных намерений и действий. Особенно это касается принятия стратегических, жизненно важных решений относительно городского развития: местного бюджета, градостроительства, рынка труда и занятости, миграций, безопасности и правопорядка, жилищно-коммунальной реформы, социальных программ, экономической и промышленной политики и т.д.

Формирование информационного пространства в городе подразумевает активное взаимодействие власти и средств массовой информации: газет, радио, телевидения и соответствующего уровня профессиональной компетенции, специализирующихся в области социальной тематики журналистов, а также консультантов в области социального проектирования. На страницах газет и экранах должны появиться муниципальные и общественные лидеры, отвечающие на вопросы аудитории. Отношения местной администрации со СМИ могут развиваться на основе знания особенностей средств массовой информации, характера их функционирования на местном уровне, уважения взглядов представителей СМИ, даже если их мнение отличается от официальной точки зрения местного руководства. Выстраивание отношений со СМИ требует специальной программы и выделения определенных средств на их развитие. За это направление работы в местной администрации отвечает, как правило, первое лицо.

Главный принцип работы администрации со средствами массовой информации – сообщать общественности обо всем происходящем в городе. Городская администрация выступает в роли производителя социально-политических услуг, а население, избиратели — в роли потребителей этих услуг. Поэтому именно через средства массовой информации следует доводить до жителей сведения о том, как обеспечиваются потребности в услугах, насколько они соответствуют особенностям местного хозяйства, какие услуги предполагается развивать в будущем, каков квалификационный уровень персонала, занятого в системе предоставления услуг.

В свою очередь СМИ сами нуждаются в достоверной и содержательной информации из аппарата местной администрации. Установление дружеских контактов и доверительных отношений со СМИ ложится на плечи официального должностного лица – пресс-секретаря администрации.

Частью программы развития информации могут стать пресс-конференции должностных лиц, которые помогают прояснить позицию администрации по всем актуальным вопросам, а также ежегодные отчеты администрации, информационные бюллетени или брошюры, теле- и радиотрансляции с важнейших заседаний и совещаний.

Главной задачей первого этапа является вовлечение всех заинтересованных в местном развитии сторон в публичное обсуждение насущных проблем повседневной жизни населения и граждан.

Второй шаг. Открытых слушаний – официальные заседания городского правительства, проводимые с целью выслушать комментарии и замечания от граждан по вопросам и мерам, которые правительство рассматривает или намеревается предпринять.

Приглашать граждан на открытые слушанья нужно специально и целенаправленно, в зависимости от темы. Необходимо заранее подготовить и распространить материалы, содержащие соответствующую информацию о планируемом заседании: повестка дня, порядок и правила ведения собрания, регистрации, подачи заявок на выступление, регламент. Процедура записи на выступление должна быть легкой, доступной.

Третий шаг. Выявление социально-активных групп. На данном этапе целесообразно воспользоваться услугами консалтинговой фирмы, специализирующейся на технологиях социального партнерства. Необходимо провести обследование всей аудитории, приглашаемой на открытые слушанья, выявить с помощью социологических методов достаточно стабильные кластеры, которые формируются в результате публичных обсуждений. Следует определить интересы каждой из групп. Заранее или в начале собрания можно предложить, чтобы каждая группа граждан, отстаивающая определенные интересы, выбрала от себя одного или двух представителей, которые будут выступать от имени этой группы и отвечать на все вопросы.

На данном этапе необходима диагностика и анализ эффективности взаимодействия социально-активных групп и городских структур на конкретной территории. Без предварительного внешнего и независимого анализа невозможно определить приоритеты взаимодействия власти и общественности, построить модели их взаимодействия.

Четвертый шаг. Обучение выявленных партнеров и муниципальных работников специфике работы в некоммерческом секторе. Для этого могут быть созданы учебные центры по аналогии с бизнес-инкубаторами. Обучение целесообразно начать с изучения существующего опыта. Прежде чем приступить к конкретной работе по организации эффективного взаимодействия общественных и государственных структур и других субъектов устойчивого социально-экономического развития территории, необходимо понять, как это делают другие, погрузиться в проблематику и способы действий тех, кто уже накопил опыт в этой области. Образование, повышение квалификации и подготовка кадров являются необходимыми ресурсами для разворачивания технологий социального партнерства.

Пятый шаг. Помощь сформировавшимся НКО в развертывании их уставной деятельности. Этому этапу взаимодействия посвящена глава «Поддержка деятельности независимых некоммерческих организаций», где представлен весь спектр мер, направленных на развитие НКО. На данной стадии НКО активно вовлекаются в реализацию городских программ, посредством проведения конкурсов общественно-значимых проектов, направленных на социальное развитие территории. Общественные организации получают навыки оказания социальных услуг населению, могут участвовать в социальном и муниципальном заказе, чтобы впоследствии выполнять некоторые государственные функции и полномочия в социальной сфере.

Последовательность реализации этих шагов (технологий социального партнерства) – не одноразовая акция, а долговременный цикл работ по привлечению новых ресурсов городского развития, активизации социального капитала и повышению инвестиционной привлекательности территории. Опыт показывает, что для внедрения полного цикла работ по технологиям социального партнерства территории требуется от полутора до двух лет.

1 Данный подход разработан Центром социального партнерства г. Москвы.

  • В настоящее время в России преобладает локальный характер межсекторного социального партнерства. Это обусловлено кризисным состоянием экономики и отсутствием ясных, понятных и реалистичных стратегических ориентиров преобразований в стране. Не менее значимы и другие препятствия:
  • отсутствие четких представлений об устройстве социальной сферы, о направлениях и моделях ее реформ;
  • «неравномощность» организаций трех секторов, их неравные возможност;
  • недостаточная информированность организаций одного сектора о возможностях, сильных сторонах и проблемах други;
  • взаимное недоверие, предвзятость оценок (часто в сочетании с неадекватной самооценкой); у каждого сектора есть своя «ахиллесова пята» (закрытость механизмов принятия решений и распределения ресурсов в первом секторе, «коммерческая тайна» во втором секторе, недостаточно высокий уровень профессионализма третьего сектора), что препятствует партнерств;
  • низкий уровень проектной культуры работы, особенно в первом сектор;
  • неразвитость правовой базы, низкий уровень правосознания.
  • При разработке оргструктур, процедур и норм деятельности в сфере межсекторного взаимодействия важно, чтобы общественные инициативы третьего сектора, осознав свою гражданскую ответственность, имели четкие и конкретные планы организации социального партнерства со своей стороны. Без этого легко попасть в «капкан», т.е.:
  • упустив возможность интегрировать свои интересы в законах и нормативных актах на федеральном и местном уровнях, стать «добровольным» и низкооплачиваемым придатком государственных ведомств, отвечающих за социальную сферу, но работающих неэффективно, или
  • неадекватно оценив потенциального партнера-коммерсанта, оказаться орудием отмывания преступно добытых денег.

Для того, чтобы рекомендации по социальному партнерству для руководящих работников муниципалитетов были полезны, необходимо определить начальные условия, в которых находится муниципальная социальная служба.

Неразвитость законодательства по социальному партнерству требует от руководства политической воли в подборе и расстановке кадров. Такой руководитель может также использовать известный ему положительный опыт партнерства для закрепления его в договорной форме между муниципалитетом и НКО. В свою очередь это поможет продвижению закрепленных в договоре положений в местное законодательство.

В таблице №3 рассмотрены возможные исходные установки НКО и работников муниципальных социальных служб – действующих в сфере оказания социальных услуг населению.

Таблица №3

НКО

Работник

Мэрии

Псевдо НКО с недобросовестными

целями

Слабо организо­ванные «молодые» НКО и незарегистрированные инициативные группы НКО с подвижническими целями
Недобросовестные цели. Социальные проблемы рассматривает как помеху к использованию бюджетных средств A1

Возможна значительная потеря бюджетных средств с представлением мнимой отчетности

A2

Не замечают друг друга. Возможно взаимодействие на основе «отката» в пользу МР.

A3

Непродуктивные ко­нтакты. Иногда согласие на “от­кат”. НКО должна подключить представительную власть для изменения законодательства в пользу выравнивания прав оказывать услуги населению.

Инертный фо­рмалист. Сни­сходительно патронирующее отношение МР к населению и общественности B1

Неопределенный результат, лучший исход: МР выполнит работу формально, ориентируясь на общественные организации, созданные в советское время.

B2

Непродуктивные контакты

B3

Упущенные возможности. МР выполнит работу формально, с потерей эффективности. НКО может добиваться замещения должности МР лидером НКО

Открытый для сотрудничества добросовестный МР C1

Возможны ошибочные решения МР

C2

Требуется взаимное продвижение

C3

Необходимо обучение МР и консультационная помощь со стороны НКО

Подвижник. Нацелен на то, чтобы мобилизовать активность жителей на развитие территории; на раскрытие возможности человеческого потенциала для решения общих проблем D1

МР выполнит работу сам как сумеет. Возможно, предложит НКО объединиться в ассоциации, контролирующие цели входящих в него НКО. Далее будет иметь дело с НКО из ассоциации.

D2

Обучение и вовлечение НКО в социальную проблематику в соответствии с системой приоритетов МР. Активизация появившегося социального капитала

D3

Резкое возрастание эффективности использования социального капитала, потенциала НКО и бюджетных средств

Рассмотрим представленные в таблице гипотезы по нарастанию от негативных случаев к позитивным.

В позиции A1, когда встречаются чиновник и НКО, оба преследующие недобросовестные цели, возникает ситуация крайне неэффективного для общества партнерства. Оба субъекта преследуя личные выгоды, придумывают схемы получения и расходования бюджетных средств на свои нужды. В современном сленге вознаграждение за «подключение» к бюджетным средствам носит название «откат», т.е. некий возвращаемый чиновнику процент от полученный по той или иной программе сумме денег.

Позиция А2 при которой сталкиваются слабо организованные «молодые» НКО и незарегистрированные инициативные группы с недобросовестным чиновником. Коррупционные процессы возможны во всей группе А, но с ростом сознания членов НКО, то есть при движении от А1 к А3 прогнозируется сокращение неэффективной траты бюджетный средств. В этом ряду может возникнуть ситуация при которой чиновник не имея достаточной выгоды будет игнорировать идущие на контакт НКО. НКО, в свою очередь, не будучи сильными и опытными, не смогут принудить чиновника выполнять свои обязанности, то есть никакого партнерства не возникнет, каждый будет работать самостоятельно.

Позиция А3: НКО с подвижническими целями взаимодействует с недобросовестным чиновником. Будучи достаточно работоспособной и активной НКО может повлиять на поведение чиновника, воздействуя на него при помощи вышестоящих органов власти. Возможно взаимодействие через законодательную власть, что подразумевает проведение закона, жестко закрепляющего права и обязанности за НКО и муниципальной власти при оказании услуги. Так же НКО может оказать давление на чиновника через судебную власть, но этот вариант представляется еще более проблематичным, чем предыдущий.

Если чиновник занимает пассивную позицию и механически выполняет свою работу, не ставя целей продуктивного взаимодействия, то фактически в ситуациях В1, В2, В3 конечных результат, полностью зависит от активности НКО. В подобных ситуациях предсказать исход взаимодействия достаточно сложно, в любом случае со стороны НКО потребуются титанические усилия чтобы «раскачать» формалиста. ПсевдоНКО с недобросовестными целями будут стремиться перетянуть представителя власти в строку А, то есть сделать из него чиновника, преследующего такие же цели, здесь их взаимодействие резко увеличит свою эффективность с потерями для общины . В тоже самое время НКО с подвижническими целями будут стремиться перейти к ситуации С3, где взаимоотношения станут носить более продуктивных для общины характер. Что касается сценариев по замене должности чиновника представителем НКО в позиции В3, то подобные случае уже происходили в Северо-западном округе города Москвы, но инициатором такого прецедента выступали не лидеры НКО, а сами представители власти.

В ситуации С1 из-за неопытности муниципального работника может возникнуть неэффективное расходование средств. Подобные ситуации можно свести к минимуму введением некоторых процедур и механизмов:

  1. дополнительное обучение работника;
  2. налаживание неформальных, доверительных отношений с лидерами НКО;
  3. совместная разработка программ;
  4. обязательное проведении экспертизы предлагаемых программ;
  5. использование только долевого, обязательно порционного финансирования;
  6. создание комиссий, которые будут проводить контроль за целевым расходованием выделенных НКО средств;
  7. введение жесткой, поэтапной отчетности НКО перед муниципалитетом;
  8. организация ассоциации (гильдии) НКО, контролирующие цели входящих в него организаций и взаимодействовать только с НКО из ассоциации.

В ситуациях С2 и С3 достаточно резко возрастает эффективность взаимоотношений между НКО и муниципальным работником. На этом этапе взаимодействия можно уже говорить о возникновении социального партнерства – ситуации, когда и властные структуры и НКО попадают в области взаимных интересов и функционируют как равные партнеры, одинаково заинтересованные в совместной работе. В этих позициях наблюдается возрастание качества, предлагаемой населению района, услуги. Объединяющее стремление к взаимной работе приводит к появлению и нарастанию социального капитала между партнерами, который является важным ресурсом для развития дальнейших отношений. На этих этапах важно конструктивное общение, которое является залогом успешной работы.

Качественная разница между позициями «С» и «D» не является разительной, но в тоже время ситуации «D» представляются пока несколько утопичными. Переход к строке «D» возможен при планомерной работе, направленной на взаимноприемлемый результат. Это трудоемкий процесс, взаимопонимания и грамотности партнеров. Взаимная работа подразумевает постоянное обучение как муниципальных работников, так и представителей НКО. Надо сказать, что при появлении работника-профессионала ситуация D1 практически себя изживет, все недобросовестные НКО будут рано или поздно выявлены, и им придется либо пересмотреть свои цели, либо прекратить свое существование. В квадрантах D1 и D2 будет активно возрастать зародившийся социальный капитал, который приведет к нелинейному росту эффективности взаимодействия, а следовательно к повышению качества услуг.

Серьезным препятствием во взаимодействии местной власти и общественности является иждивенческая позиция общественных организаций, созданных как правило аппаратным способом в советское время, выступающих в качестве просителя бюджетных средств и не умеющих оказывать социальные услуги населению.

В настоящее время основным препятствием во взаимодействии местной власти и общественности является пассивность населения в решении задач социально-экономического развития территории и иждивенческая позиция общественных организаций, созданных как правило аппаратным способом в советское время, выступающих в качестве просителя бюджетных средств и не умеющих оказывать социальные услуги населению.

Партнерские отношения с местными администрациями затруднены разобщенностью между собой самих общественных организаций. Население и общественность, как правило, не знакомы с приоритетами развития территории и не озабочены проблемами, стоящими перед самой властью.

Настороженное или негативное отношение между исполнительной властью и НКО может быть связано отрицательным прошлым опытом взаимодействия и с неопределенностью определения положения контрагента в этой таблице на начальной стадии взаимодействия.

Целеполагание, отличное от декларированных или предписанных законом, приводит к необъяснимым с позиции декларированных (предполагаемых ) целей действий контрагента.

Искаженная система целей того, кто оценивает будущего контрагента приводит к предположениям о целях контрагента, также отличных от декларированных. Это вызывает недоверие и соперничество за ресурс. В процессе соперничества возникают взаимные оговоры неправой стороной своего конкурента, претендующего на «общий» ресурс. Исполнительная власть обвиняет НКО в таких случаях в асоциальных целях (сектантство, попытка украсть бюджетные средства без выполнения функции, под которую они выделены), в некомпетентности, зауженном понимании функции, за которой НКО готова взяться на бюджетные средства.

НКО обвиняет исполнительную власть также в асоциальных целях (в попытке получить «откат» за выделение НКО финансовых средств, что должно снижать эффективность их использования), в некомпетентности в специальных вопросах, в отсутствии творческого подхода к решению проблемы.

2.4.Содействие развитию НКО и помощь в осуществлении их уставной деятельности

Непосредственные бюджетные отчисления. Обычно они связаны с каким-либо договором о предоставлении услуг, но далеко не пропорциональны таковым: либо чисто символическая сумма в бюджетной строке, либо оговоренная услуга связана всего с одним событием. Попасть в круг дотируемых организаций относительно трудно, помощь «избранным» часто носит традиционный, исторический для данной территории характер.

Налоговые льготы. Налоговые льготы могут предоставляться, как независимым некоммерческим организациям, так и лицам, оказывающим материальную поддержку организациям Третьего сектора. Надо помнить, что закон запрещает предоставление индивидуальных налоговых льгот, льготы должны носить групповой характер. В некоторых зарубежных странах существуют правовые нормы, по которым 1% личного подоходного налога может по усмотрению налогоплательщика перечисляться любой организации, иногда это распространяется и на местные налоги. В некоторых муниципалитетах эти отчисления достигают 10% местного налога, однако только тем «везучим» организациям, которые указаны в приложении к муниципальному постановлению. Естественно, что эта практика может быть эффективно применима и у нас.

Натуральная помощь. Для многих НКО муниципалитеты бесплатно или на чрезвычайно льготных условиях предоставляют в аренду помещение, выделяют земельных участков или необходимую для выполнения поставленных целей другую недвижимость. Происходит это почти всегда на основе договора об аренде недвижимости, взамен чего муниципалитет рассчитывает на осуществление организацией указанных в документе целей, задач. Однако контроль муниципалитета за исполнением таковых действует плохо. Также возможна безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т. п.) в собственность НКО. Муниципальные власти часто применяют упрощенные процедуры продления лицензий для организаций, которые занимаются деятельностью, подлежащей лицензированию, устанавливают льготы по оплате коммунальных услуг.

Льготное кредитование. Помимо предоставления льгот по срокам кредитования, процентной ставки, могут применяться другие гибкие схемы возврата кредита. При получении НКО займа в коммерческом банке, муниципалитет может выступать в качестве гаранта, что повышает доверие банка и делает условия возврата кредита более мягкими.

Конкурсные фонды: средства, выделяемые муниципальными комиссиями. Эти средства имеются в каждом муниципалитете, но доступ к ним весьма разнообразен. Обычно они предназначаются для финансирования программ, на деле же расходуются как дополнение к затратам на какое-либо мероприятие. Кроме того, многие муниципальные учреждения создают свои фонды, доходы от которых используются на дополнительное финансирование муниципальных задач.

Общественные фонды. Это специфические гражданские образования, создаваемые муниципалитетами для реализации конкретных задач. Так же, как и фонды муниципальных учреждений, они призваны компенсировать дефицит ресурсов.

Информационная поддержка. В штате НКО могут отсутствовать специалисты по праву, информационным технологиям, ведению бухгалтерского учета и ряду других проблем. В этом случае им может быть оказана профессиональная консультационная помощь муниципальными органами.

Разовая помощь. Кроме вышеперечисленного, это определяющий элемент доходов гражданской сферы. В основном он связан с проведением отдельных мероприятий, торжеств.

Прямой и косвенный характер финансирования. Предоставление Третьему сектору государственных и муниципальных средств может носить прямой и косвенный характер. Прямое финансирование – это, например, оплата некоммерческой организации выполняемого ею социального заказа. Косвенным финансированием является предоставление льгот, то есть освобождение от части платежей, главным образом налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была бы в противном случае нести по отношению к государственным и муниципальным органам. Среди представителей Третьего сектора бытует представление, будто пользуясь налоговыми льготами, они фактически «ничего не берут у государства». Разумеется, это заблуждение. Ведь государство недосчитывается в этом случае налоговых поступлений, пусть и небольших. Но неверно и противоположное представление, бытующее среди работников финансовых органов, что нет особой разницы между выделением организации денежной суммы и ее освобождением от налога на ту же сумму. Указанные два способа финансирования организаций Третьего сектора существенно различаются по своим свойствам.

Косвенное финансирование ориентировано, как правило, на некоммерческий сектор в целом или на довольно широкие группы организаций: благотворительные организации, организации здравоохранения, образования, культуры и т. п. В рамках таких групп получают поддержку «многие и разные»: организации, осуществляющие весьма различные виды деятельности, использующие традиционные и нетрадиционные формы и методы работы, существующие относительно давно и вновь созданные организации. Таким образом, косвенное финансирование – это фактор развития Третьего сектора, роста числа и увеличения разнообразия составляющих его организаций, и в силу этого оно особенно важно в настоящее время, на этапе становления Третьего сектора в России. Следует подчеркнуть, что указанные свойства косвенного финансирования проявляются только в том случае, когда льготы предоставляются категориям организаций, а не в индивидуальном порядке. Важно также, чтобы льготы были достаточно стабильными и не подвергались частым пересмотрам.

Прямое финансирование связано с достижением конкретной цели, решением конкретной проблемы, с детальным сопоставлением наличия и потребностей в финансовых средствах. Такое финансирование, по самой своей сути, предполагает индивидуальный подход. Вместе с тем, для того, чтобы у государственного или муниципального органа была возможность обоснованного выбора независимых некоммерческих организаций для их привлечения к реализации стоящих пред этим органом целей, круг таких организаций должен быть достаточно широк и разнообразен, чему, как отмечалось, способствует косвенное финансирование Третьего сектора. Таким образом, два рассматриваемые способы влияния на некоммерческий сектор со стороны государства и органов местного самоуправления не только не противоречат друг другу и не заменяют один другой, а являются взаимодополняющими.

См.: Василенко Л.А., Макагонов П.П., Тадорашко К.П. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. – Самара, 2002.

Государственные и муниципальные социальные программы. Прямое финансирование деятельности независимых НКО со стороны органов государственной власти и местного самоуправления применяется для решении наиболее насущных социальных задач. На практике это достигается в рамках федеральных, региональных и местных социальных программ. По своей целевой направленности такие программы связаны с предоставлением социальной помощи населению и с поддержкой отраслей социально-культурной сферы (здравоохранения, образования, культуры).

В политике органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения в период радикальных экономических и политических преобразований можно выделить три главных направления:

Оказание «неотложной социальной помощи».Оказание помощи социально слабо защищенным группам населения (пожилым гражданам, инвалидам, детям-сиротам и другим); развитие сети различных видов организаций социального обслуживания населения (центры комплексного социального обслуживания, организации социального обслуживания семьи и детей, специализированной социальной помощи на дому и др.); поддержка обустройства социально слабо защищенных вынужденных переселенцев.

Социальная реабилитация.Социальная реабилитация инвалидов; создание условий для интеграции в активную гражданскую жизнь лиц, уволенных с военной службы, членов семей погибших военнослужащих; развитие новых социальных технологий поддержки семьи, в том числе консультативных услуг по выходу из кризисных ситуаций, социально-психологической адаптации к новым условиям; социальная реабилитация пострадавших от насилия; создание системы социальной адаптации и реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей с ограниченными возможностями.

Профилактика социальных проблем.Разработка и реализация программ, направленных на расширение занятости для отдельных социальных групп населения: молодежи, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов; решение проблем детской безнадзорности, профилактики безнадзорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, «социального сиротства», социальной помощи лицам без определенного места жительства; расширение государственной поддержки новых форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения; обеспечение условий полноценного вхождения в общественную жизнь и активного участия в ней молодежи; усиление профилактики социального неблагополучия.

НКО способны играть значительную роль в реализации социальной политики федеральных, региональных и местных органов власти в рамках каждого из этих трех направлений. Социальная политика должна сочетать и балансировать финансирование государством определенных социальных услуг с мобилизацией и включением общественных инициатив. Участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ как раз и позволяет решить эту задачу. Организации Третьего сектора обладают таким важным преимуществом перед государственными и муниципальными организациями, как привлечение добровольцев, разработка и реализация инновационных проектов решения социальных проблем.

Когда речь заходит о поддержке и сотрудничестве органов государственной власти и местного самоуправления с независимыми некоммерческими организациями, нередко можно услышать такое мнение: в условиях бюджетного кризиса, когда средств не хватает даже для своевременной выплаты заработной платы работникам государственных и муниципальных учреждений, наивно рассчитывать на бюджетное финансирование независимых некоммерческих организаций. Между тем на практике органы власти в ряде регионов уже имеют опыт финансирования программ, реализуемых благотворительными организациями.

В условиях экономического кризиса, с одной стороны, растет потребность населения в различных социальных программах. С другой стороны, чрезвычайно жестко ставится вопрос о том, что нуждается в поддержке общества, а что нет, и, что следует финансировать и поддерживать в первую очередь. В такой ситуации особое значение приобретают проблемы эффективного распределения и использования средств, направляемых на социальные цели. Деятельность независимых некоммерческих организаций как раз и может обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств.

Как свидетельствует зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях гораздо лучше справляются с предоставлением таких социальных услуг, как уход за престарелыми и инвалидами, помощь бездомным, лечение от алкоголизма и наркомании, предоставление социально-психологической помощи, социальная реабилитация и др. Государство, местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социально значимых услуг, но заключают контракты на их предоставление с независимыми некоммерческими организациями, естественно, на конкурсной основе. Как правило, это обеспечивает лучшее удовлетворение запросов потребителей и меньшие затраты.

Возможны три основные формы участия НКО в реализации государственных и муниципальных социальных программ:

  1. координация деятельности и совместная разработка программ;
  2. размещение заказа на выполнение социальных услуг;
  3. поддержка проектов и программ независимых некоммерческих организаций в рамках государственных и муниципальных программ.

Координация деятельности и совместная разработка программ. Органы государственной власти и местного самоуправления привлекают независимые некоммерческие организации к процессу разработки государственных и муниципальных социальных программ и обеспечивают координацию направлений своей деятельности и деятельности государственных и муниципальных социально-культурных учреждений с программами благотворительных и других видов некоммерческих организаций.

Организационными механизмами, обеспечивающими решение этих задач, могут быть:

  1. проведение обсуждений проектов социальных программ в органах исполнительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;
  2. проведение слушаний по проектам социальных программ в органах представительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;
  3. направление проектов социальных программ на экспертизу в ассоциации, объединяющие независимые некоммерческие организации;
  4. создание при органах власти рабочих групп по подготовке программ и их отдельных разделов, включение в эти группы представителей Третьего сектора;
  5. проведение конкурсов на разработку концепций региональных и муниципальных целевых социальных программ, подпрограмм, разделов программ, участие в котором могут принять и независимые некоммерческие организации; гласное подведение итогов конкурса, создание рабочих групп по подготовке соответствующих программ, составленных на паритетной основе из представителей органов власти и организаций или граждан — победителей конкурса;
  6. создание советов программ, обеспечивающих координацию деятельности различных государственных и независимых организаций по реализации соответствующих программ, контроль за ходом их выполнения; включение в эти советы представителей Третьего сектора.

Смысл активного привлечения независимых некоммерческих организаций к обсуждению, разработке государственных и муниципальных программ и их координации с программами, самостоятельно осуществляемыми этими организациями, состоит в следующем. Открывается возможность для появления нетрадиционных решений социальных проблем, предложений по более рациональному и эффективному использованию ресурсов и государства и Третьего сектора, а также в установлении и укреплении обратной связи между государством и гражданским обществом, что является необходимым условием достижения социально-политической стабилизации.

Размещение заказа на выполнение социальных услуг. При обсуждении вопросов, связанных с прямым финансированием независимых некоммерческих организаций органами государственной власти и местного самоуправления, все более часто применяется понятие «социальный заказ». Но значение этого термина еще не устоялось. В проекте Федерального Закона «О государственном социальном заказе», подготовленном в Государственной Думе в 1995 г., государственный социальный заказ определяется как «механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального уровня и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами. Государственный социальный заказ обеспечивается за счет бюджетных и внебюджетных источников, привлекаемых для решения социально значимых проблем». А в доработанном проекте этого же закона, обсуждавшемся в феврале 1997 г. на парламентских слушаниях, государственный социальный заказ определяется как «поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней».

Говоря о реализации государственных и муниципальных социальных программ и о размещении на их основе «социального заказа», нужно учитывать существование двух существенно отличающихся друг от друга организационно-финансовых механизмов.

Первый механизм — это формирование и размещение заказа на выполнение услуг (реализацию мер, проведение мероприятий), перечень, содержание и объемы которых могут быть четко определены исходя из целей соответствующей программы. Органы государственной власти или местного самоуправления, ответственные за разработку и выполнение программы, знают, что требуется сделать, формулируют это в виде заказа и размещают его на конкурсной основе. Такой механизм наиболее уместен для решения задач по оказанию «неотложной социальной помощи», реализации прав граждан на получение бесплатного образования и медицинской помощи и других, где задачи социальной политики могут быть сформулированы в виде однозначных требований к способам их решения.

Второй механизм применяется в ситуации, когда цели программы не определяют однозначно, какие меры лучше осуществить для их достижения. Решение задач социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, содействия инновациям в образовании очень трудно, а то и просто бессмысленно конкретизировать в виде конкретных мероприятий, если не опираться на предложения, проекты, программы тех, кто этими задачами готов непосредственно заниматься. Конкретные, однозначно понимаемые задачи социальной политики и мероприятия, поддерживаемые государством в указанных областях, не могут и не должны однозначно детерминироваться ни теоретическими конструкциями, сколь бы основательными они не являлись, ни представлениями работников органов власти, сколь бы образованными они не были.

Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам социальной политики государства и предлагающих конкретные пути их решения. Отобранные проекты включаются как составные части в соответствующую государственную (муниципальную) программу и получают необходимую поддержку. Только после этого возникает отношения «заказа», когда с авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию. В отличие от первого механизма, предметом заказа служат мероприятия, предложенные самими исполнителями и отобранные в результате конкурса.

Первый из этих двух разных организационно-финансовых механизмов будем называть механизмом размещения заказа на выполнение социальных услуг, или механизмом социального заказа в узком смысле слова. Второй – механизмом поддержки проектов и программ.

Размещение заказа на выполнение социальных услуг – это механизм реализации в условиях рыночной экономики социальных гарантий государства населению. Такие гарантии содержатся в Конституции Российской Федерации, федеральных, региональных и местных законах и нормативных актах. Предоставление социальных услуг населению в нашей стране в течение длительного времени выполнялись госучреждениями. В последние годы этим стали заниматься и НКО. В условиях рыночной экономики обязательства государства по обеспечению социальных гарантий и бюджетное финансирование предоставления соответствующих услуг совсем не тождественны необходимости использования только государственных и муниципальных учреждений для предоставления этих услуг.

Глава 3. Механизмы сопряжения функций органов государственной власти и гражданских образований

Инновационные подходы к системе социального управления предполагают освоение новых социально-организационных механизмов управления. Для этого потребуется пересмотреть систему подготовки кадров государственных служащих, обладающих способностью к восприятию и внедрению социальных инноваций, к работе в условиях неравновесной постоянно меняющейся социальной среды, так как в период реформирования всего уклада общественной и экономической жизни общество не может оставаться в состоянии равновесия. Социально-организационные механизмы позволят обеспечить динамическую устойчивость социальных процессов в трансформирующемся социальном пространстве за счет сопряжения функций органов государственной власти и гражданских образований. Этими механизмами должны владеть государственные должностные лица всех категорий. Рассмотрим следующие механизмы:

  • формирования социального капитала;
  • стимулирования социальной самоорганизации;
  • социальной коммуникации;
  • информационного управления;
  • социального воспитания;
  • социального регулирования;
  • социальной экспертизы.

3.1.Механизмы формирования социального капитала

Понятие “социального капитала” относительно новое. Оно органично связано с понятием гражданского общества. Социальный капитал представляет собой институты, отношения и нормы, определяющие качество и количество социальных взаимодействий в обществе. Он фокусирует внимание на позитивных следствиях социальных коммуникаций, общения и показывает, как могут неэкономические ресурсы быть важным источником социального влияния. По мере того, как люди включаются во взаимодействие посредством группового участия, они создают черты общественной самобытности, устанавливают общественные нормы, учатся доверять друг другу и трудятся на собственное благо и ради других. Результатом этого процесса является:

  • высокоразвитое гражданское сознание, которое порождает высокий уровень политического участия,
  • правительство, чутко реагирующее на нужды общества,
  • экономическое развитие.

Исходя из этого, можно говорить, что социальный капитал, как и финансовый, является тем ресурсом, на который опирается общество для формирования общественной гармонии.

Идея «социального капитала» высказывалась рядом авторов еще в 70-80-х годы прошлого века, а в 90-х годах окончательно была обоснована Дж. Коулменом, который рассматривал социальный капитал как необходимое дополнение для эффективного функционирования «физического» и «человеческого» капиталов. Коулмен определял социальный капитал – как потенциал взаимного доверия и взаимопомощи, целерационально формируемый в межличностном пространстве.

Роберт Путнэм считал, что необходимым условием зарождения и дальнейшего функционирования гражданского общества является социальный капитал: «По аналогии с физическим и человеческим капиталом, воплощенным в орудиях труда и обучении, которые повышают индивидуальную производительность, социальный капитал содержится в таких элементах общественной организации, как социальные сети, социальные нормы и доверие (networks, norms and trust), создающих условия для координации и кооперации ради взаимной выгоды». В работе «Создание работающей демократии» Путнэм объясняет исключительную эффективность работы региональных органов власти и управления в современной Италии наличием густой «сети гражданской активности», образуемой всевозможными «гражданскими объединениями». «Чем более густые сети подобного рода имеются в обществе, тем больше оснований рассчитывать, что члены этого общества смогут вместе работать для всеобщего блага… Социальный капитал, воплощенный в горизонтальных сетях гражданской активности, скорее укрепляет государство и экономику, а не наоборот. Сильное общество – сильная экономика; сильное общество – сильное государство».

Согласно П. Бурдье, специфика социального капитала определяется отношениями взаимного обмена ожиданиями, которые поддерживаются существующими в конкретном обществе рынками и культурами. Социальный капитал, в отличие от других форм, наиболее тесным образом связан с иными формами капитала, а само его существование предполагает обязательное присутствие иных значимых капиталов. П. Бурдье идентифицирует четыре основные формы «капитала»: экономический, культурный, социальный и символический, которые совместно определяют агентов в их борьбе за позиции внутри социального пространства. Борьба за эти капиталы определяет и процесс социальной дифференциации. Используя социальные капиталы, становится возможным получать прямой доступ к экономическим ресурсам; увеличивать культурный капитал через контакты с экспертами, компетентными людьми, воплощающими культурный капитал; присоединяться к институтам, которые связаны с присуждением, распределением привилегий. С другой стороны, приобретение социального капитала требует, в свою очередь, вложения экономических, культурных, символических ресурсов.

Бурдье определяет социальный капитал как «совокупность актуальных или потенциальных ресурсов, которые связаны с обладанием прочными сетями связей, более или менее институциализированными отношениями взаимного знакомства и признания». Подход П. Бурдье подчеркивает, что социальные сети не возникают сами по себе, а конструируются через привлечение специальных стратегий, ориентированных на институализацию групповых отношений. Институциализация социальных связей позволяет использовать их как надежный источник получения иных социальных выгод.

Социальный капитал основывается на социальном доверии, нормах и схемах взаимодействия – всем том, к чему могут обратиться люди для решения общих проблем. В социальном капитале имеется три важнейших компонента: социальное отношение как таковое, благодаря которому индивиды могут иметь доступ к ресурсам своих партнеров в общении; объем и качество доступных ресурсов партнера общения и отношение взаимности обмена. В отличие от капитала денежного социальный капитал по мере расходования только возрастает, поскольку, чем интенсивней практика кооперации и взаимовыручки, тем прочней и эффективней сети солидарности и больше масса взаимного доверия. Накопление социального капитала – процесс чрезвычайно длительный и трудный, также как и финансовый он быстрее нарастает там, где он уже есть. Там же, где его нет, он растет или очень медленно или не растет вовсе, а растерять его можно относительно быстро. От финансового капитала социальный отличается в одном очень существенном отношении – его нельзя занять. Развитие социальной системы напрямую связано с уровнем и качеством социального капитала.

Вопросы, связанные определением важности для населения социального доверия к государству изучались в процессе исследования. Население в большинстве своем (более 50%) не доверяет органам государственного управления. В числе причин этого называют:

  • равнодушное отношение в проблемам граждан – 40,5%;
  • коррумпированность – 35,5%;
  • стремление любым путем удержаться на высокой должности – 28,0%;
  • нечестность – 24,9%;
  • безнравственность – 15,7%;
  • зависимость от денежных людей – 15,0%;
  • незнание жизни общества – 13,8%;
  • использование служебного положения – 5,2%.

Для того, чтобы люди доверяли органам власти требуется, чтобы они видели конкретные результаты государственной деятельности по улучшению условий их жизни (67%), государство решало проблемы, с которыми люди сами справиться не могут (39,1%), органы власти регулярно информировало население о результатах своей деятельности (30,9%), а также контролировало рыночную деятельность (17,3%).

Ответы на вопрос «Что нужно, чтобы у людей был настрой на возрождение благосостояния страны?» распределились следующим образом:

  • доверие народа лицам, занимающим выборные должности в органах власти (президент, губернаторы, депутаты) – 33,1%;
  • уверенность людей в том, что благосостояние страны является результатам их труда – 28,3%;
  • доверие народа к органам исполнительной власти – 25,8%;
  • объединение людей в общественные движения, защищающие их права и интересы – 18,3%.

Интересно, что очень малое число респондентов связывает возрождение благосостояния страны с объединением людей в партию, поддерживающую государственную власть (9,2%).

Механизмы формирования социального капитала можно разделить на механизмы формирования и закрепления социальных норм, включая и нормы социального взаимодействия, и механизмы формирования социального доверия.

Одним из механизмов социального доверия является социальное партнерство. Это механизм социального взаимодействия, эффективный инструмент согласования интересов различных социальных структур – государственных, общественных, некоммерческих и коммерческих. Он является одним из механизмов демократии, который не связан с борьбой за власть. В самом общем виде социальное партнерство между тремя секторами (государственным, коммерческим и некоммерческим (общественным) понимается как конструктивное взаимодействие для решения социальных проблем, «выгодное» каждой из сторон в отдельности и населению территории, где оно реализуется, в целом.

Социальное партнерство является средством согласования целей. Если цели не совпадают, то о каких-либо партнерских отношениях говорить бесполезно. НКО и ассоциации, политические партии оказывают определенное воздействие как на деятельность государства, так и на деятельность коммерческого сектора.

Развитие третьего сектора экономики неразрывно связано со становлением и усилением социальных функций государства. Такая концепция социального партнерства возникла и распространяется по миру как способ повысить роль правительства по обеспечению основ благосостояния, не прибегая при этом к чрезмерному увеличению административного аппарата. Создание этой модели мотивированно в первую очередь заботами о гибкости и экономии бюджетных средств. Модель обеспечения социальными услугами, которые коммерческим структурам брать на себя невыгодно, дает возможность легче адаптироваться к местным условиям и нуждам отдельных индивидов и позволяет избежать некоторых недостатков централизованного управления и ограничений. Условием формирования институтов гражданского общества является независимость источников существования складывающихся гражданских структур. Некоммерческие общественные организации могут стать таким институтом. В целом некоммерческий сектор для государства и общества может проводить общественные экспертизы, оказывать содействие в решении социальных проблем, работать в области просвещения населения, стимулировать законопослушность граждан и т.п. Для того чтобы НКО по просьбе государства выполняли какие-либо общественные функции, требуется создать соответствующую финансово-организационную систему взаимодействия включая и соответствующие механизмы финансирования такой деятельности.Привлечение независимых от государства дополнительных общественных ресурсов (материальных, финансовых, человеческих) приводит некоммерческим организациям выполнять эти функции с более низкими затратами и позволяет включать конкуренцию в целях развития данной сферы деятельности. Несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество секторов необходимо: ни государство, ни бизнес, ни граждане не могут порознь преодолеть социальные проблемы и конфликты. При этом у каждого из них есть сильные стороны, в которых результат может быть более высоким, чем у партнеров.

Для восстановления доверия в обществе в первую очередь государство должно проводить политику «не обмани». Отставки Правительств, задержка заработной платы бюджетным работникам, неиндексируемые пенсии, пропавшие вклады населения, навязчивые напоминания налоговой инспекции сильно снижают индекс доверия.

Необходимо помнить, что основной ресурс при развитии социального капитала – это свободное время. Поэтому замена развлекательных телевизионных программ образовательными может привести к положительным результатам, надо помнить, что Путнэм ставил объем социального капитала в прямую зависимость от уровня образованности. Необходимо стимулировать развитие общественного телевидения, которое освещает жизнь общины.

Государство должно сыграть решающую роль в восстановлении взаимного доверия. В первую очередь оно должно быть честным и открытым по отношению к своим гражданам. Особое внимание необходимо уделить созданию судебной системы – доступной для всеобщего пользования. Если политика государства будет целенаправленна, то уровень социального капитала, несомненно, будет расти, что увеличит резерв прочности при построении гражданского общества.

3.2.Механизмы стимулирования социальной самоорганизации и гражданской инициативы

Механизмы стимулирования социальной самоорганизации являются наиважнейшими для развития социальной системы. Рассматривая социальную самоорганизацию как саморегулирование социальных процессов, выделим ее основной отличительный признак – социальная самоорганизация берет начало от осознания потребностей и формирования устойчивых интересов граждан. То, что на уровне индивида есть целевое поведение, на более общем уровне может выступать как элемент самоорганизации соответствующей системы. Инициатива отдельных индивидов или групп индивидов есть первоначало социальной самоорганизации. Поэтому механизмы развития и поддержания инициативы приобретают такую важность. Эти механизмы можно разделить на две части: механизмы создания условий и поддержки инициатив и инноваций в системе государственного управления, включая и государственную службу и механизмы создания условий и поддержки инициатив в гражданском обществе.

Закон определяет общественно-гражданскую инициативу как деятельность, направленную на достижение общественных благ, осуществление одной или нескольких общественно зна­чимых целей. Но на наш взгляд, это понятие следует расширить и определить гражданские инициативы как форму локальной (ограниченной во времени и пространстве) деятельности, связанной со спонтанной коллективной самоорганизацией граждан в целях взаимопомощи или защиты интересов от ущемлений со стороны власти в самых различных сферах. Они основаны на личных контактах людей, полной добровольности и свободе участия. Формальное членство и иерархичность построения организации не являются характерными признаками гражданских инициатив.

Становление местного сообщества и активное участие населения в решении задач повышения качества жизни населения города, в частности, создание общественных социально-значимых городских программ, требуют создания соответствующих условий для возникновения, развития и закрепления общественных и гражданских инициатив, а, именно:

  1. инвентаризации инновационных социально-образовательных прецедентов и выявления лидеров общественных инновационных групп;
  2. нормативно-правового и организационного оформления деятельности этих групп;
  3. перехода в деятельности общественных организаций от цепочки «мероприятий» к долгосрочным (тактическим и стратегическим) программам и проектам;
  4. обучения лидеров общественных организаций технологии создания социально-значимых проектов и программ, навыкам поиска финансирования и других ресурсов, использованию существующей федеральной, региональной и муниципальной нормативно-правовой базы.

Самоорганизация на Западе при решении коммунальных, жилищных проблем затрагивает, как правило, бедные слои с низким образовательным уровнем. Поэтому рекомендации западных специалистов ориентированы на развитие некоммерческого сектора в направлении создания рабочих мест, в первую очередь, для населения с низким образовательным цензом. Особенности нашей ситуации в том, что невостребованными в современной российской экономике и потому малоимущими оказались ученые, инженеры, в целом, люди с высоким образовательным уровнем и творческим потенциалом. Поэтому инициативы, близкие самоорганизации на уровне общественного самоуправления у нас достигают в ряде случаев очень высокого уровня развития. Эти разработки и ноу-хау часто переходят в законотворческую деятельность, в просветительство по отношению к остальному населению. Эта особенность могла бы быть и должна быть востребована обществом и государством. Ведь до сих пор не развиты в требуемой степени, например, законодательные процедуры первого шага — передачи и отбора полномочий и функций инициативным группам.

Смысл таких процедур в том, чтобы не произошло ошибки в распознании самоорганизации во благо всего местного сообщества, чтобы групповой эгоизм не нанес ущерб более широкому сообществу на той же или большей территории, включающей ту, на которой возникла инициативная группа.

Там, где сильно общественное самоуправление, процедура упрощена. Действующий орган самоуправления оценивает инициативу, ее плюсы и минусы для местного сообщества в целом, возможность решить поставленную проблему своими силами или силами инициативной группы и пронимает решение.

Эта процедура не бесспорна, но это лучше, чем ее отсутствие. Если инициативная группа вынуждена обращаться за признанием своих прав к муниципальным органам власти, то процедура должна включать в себя:

  1. порядок определения способности инициативной группы справиться с решением поставленной ею задачи;
  2. порядок передачи полномочий, прав, ответственности и ресурса,
  3. порядок проведения объективного контроля успешности действий инициативной группы,
  4. порядок возврата полномочий, если инициативная группа не справилась с задачей.

Инициатива самоорганизующегося населения особенно полезна для решения частных, иногда впервые возникающих проблем. Быстрая реакция на новые проблемы недоступна для законодательной власти. Эти инициативные образования ближе по положению к исполнительной власти – от нее тоже требуется более быстрая реакция на ситуацию, тогда как роль законодательной власти — в закреплении положительного опыта управленческих действий исполнительной власти. НКО, таким образом, несут в себе двойственность по отношению к муниципальному сектору. С одной стороны, это конкурент муниципальному сектору, возникающий либо как реакция на неудовлетворительное выполнение им своих функций по предоставлению услуг населению, либо как следствие массового осознания выгодности перехода на “самообслуживание” по какой-то услуге по сравнению с сохранением права предоставления этой платной услуги за муниципальными коммунальными службами. С другой стороны, это скрытый резерв, ресурс, помощник и союзник исполнительной власти в оперативном решении приземленных, но острых, часто новых проблем.

Союзника надо выращивать. Для этого исполнительной власти необходимо взять на себя организацию обучения инициативных групп. В ходе обучения и сотворчества полезно провести анализ частной проблемы, за решение которой берется инициативная группа, и поиск возможностей расширения контекста частной проблемы, явившейся причиной возникновения инициативной группы, до более общей для той же общины проблемы. Это может дать импульс для расширения состава инициативной группы и замены спонтанности инициатив, лоскутным, фрагментарным образом перекрывающих отдельные проблемы, системным подходом.

Особенно важно учесть возможность использования инициативы населения для развития территорий населенных мест. В современных условиях иногда полезно оставить исполнение конкретной функции за профессионалами (почти единственными на данной территории), а энергию инициативной группы направить на контроль функционирования этих профессионалов.

В качестве частного примера можно привести систему организации социальных услуг населению. Например, властям не всегда следует расходовать деньги налогоплательщиков на то, чтобы самим обеспечивать предоставление социальных услуг населению. Государственные чиновники могут доверить эту работу социальным структурам (как коммерческим, так и некоммерческим) – заключая контракты с частными компаниями, создавая партнерские системы, выдавая своим гражданам соответствующие платежные документы на покупку услуг. Можно использовать займы, субсидии, а также другие формы предоставления безвозмездной помощи, распределять деньги, регулировать налоги и осуществлять компенсационные программы. В настоящее время в США насчитывается 36 вариантов предоставления услуг населению помимо традиционного, через муниципалитеты. В этом случае госслужащий меняет свой профессиональный профиль с профессионала по конкретной коммунальной, административной, социальной услуге в профессионала управленца,занимающегося политикой преобразований, согласованием целеполагания с наличными ресурсами, контролем качества предоставления услуг населению, созданием условия для продуктивной самоорганизации населения. Он начнет заниматься творческими задачами управления. Как только решение найдено, рутинная часть может быть рассмотрена как кандидат на передачу функции на исполнение партнерам из частного или некоммерческого негосударственного сектора.

Целенаправленное формирование благоприятной информационной среды, организация клубов межличностного, делового и профессионального общения представителей общественности и местной власти, координационные советы по развитию территории, презентаций, фестивалей и смотров, ярмарок творческих работ и социально-значимых проектов общественных организаций, проведение публичных акций взаимного признания местной власти и общественности и мероприятий для повышения приоритета благотворительной и волонтерской деятельности, привлечение доноров и инвесторов на территорию – вот далеко не полный перечень форм работы по активизации деятельности некоммерческих общественных организаций.

Примером еще одного подхода является социальное изобретение в рамках реформирования государственного управления США, называемое Зонами доверительного управления (Empowerment Zone)1. Программой развития Зон доверительного управления Правительство США изобрело механизм налаживания горизонтальных связей между разрозненными некоммерческими общественными организациями, находящимися на одной и той же или на смежных территориях. Такой подход позволяет находить общий язык между некоммерческим, коммерческими организациями и не включаться в борьбу за обладание материального ресурса от органов власти. Фактически речь идет о повышении уровня развития институтов гражданского общества и их роли в решении проблем общества.

1 См., например, http://www.empowermentzone.com/

3.3.Механизмы социальной коммуникации

Механизмы социальной коммуникации предназначены для создания общей организационно-информационной среды. Это позволит сформировать горизонтальные связи между структурами и включить их в систему управления государственной службой. Такой подход обеспечит и при необходимости регламентирует взаимодействие с социальными структурами гражданского общества и уменьшит разрыв между средой государственного управления и средой жизнедеятельности социальных общностей и граждан.

Одним из каналов формирования социальных взаимосвязей являются гражданские ассоциации, которые способны формировать у своих участников «нормы коллективного взаимодействия» и «доверие», которые представляют важнейшие компоненты «социального капитала», необходимого для эффективного сотрудничества. Если потенциал общества выливается в конкретное социальное участие, в этом случае мы имеем дело с активной стороной социального капитала. Схемы взаимосвязей, взаимодействия (networks) способствуют установлению и укреплению новых связей и тем самым открывают каналы (русла активности), по которым может распространяться, апробироваться и проверяться информация о том, что определенные индивиды и социальные группы заслуживают доверия. Гражданские ассоциации образуют «сети гражданской активности», в рамках которых происходит обучение взаимодействию, порождается доверие и обеспечивается коммуникация и выработка моделей коллективных действий1. «Изолированные ячейки» или, как пишет Кастельс, «узлы сетевой активности» имеют очень серьезное значение при построении горизонтальных сетей взаимодействия. Такие узлы являются точками притяжения отдельных индивидов, а в последующем и других узлов. Здесь постепенно определяются правила взаимодействия на основе общих духовно-культурных ценностей, здесь истоки будущих параметров порядка, определяется направленность совместной деятельности, русла возможных направлений развития, если, конечно, росту активности новой социальной общности будут способствовать благоприятные условия. Известен вывод многих социологов – не материальное благополучие является причиной развития социального капитала, а наоборот, экономический рост происходит в тех странах, где имеется в наличии развитая гражданственность. Именно социальный капитал, воплощенный в нормах и гражданских обязательствах, является предпосылкой как экономического развития, так и эффективного управления.

В период формирования информационного общества и нарастания глобальных процессов усиливается роль социального капитала. Созданная технико-технологическая основа глобального мира позволяет реализовать новые формы взаимодействия, не зависящие от расстояний, фокусировать внимание на позитивных возможностях социальных коммуникаций, общения, обеспечивать влияние на социальные группы, территориально расположенные в широком социальном пространстве. Общее сетевое пространство, опирающееся на глобальную компьютерную сеть, создает условия для вырабатывания корпоративного духа «доверия», который может сплотить людей в общую среду или под общую работу, формирует горизонтальные связи участников, самоорганизационных групп, разрабатывающих и продвигающих социальные проекты в общей среде. Участники сетей получают возможность вырабатывать некоторые правила работы, базирующиеся на естественном доверии друг к другу.

Без учета информационных факторов в условиях становления информационного общества и глобализации информационного пространства, как показывает мировая практика, экономические и административные меры не будут работать. Принцип открытости системы государственной службы, обозначенный в Концепции реформирования государственной службы, не может не включать с необходимостью как составную свою часть принцип информационной открытости. Современные информационные сети, делая информацию общедоступной, формируют новые типы человеческого взаимодействия, трансформируют прежние ценности (индивидуализм, обособленность, присвоение, собственность, рынок, капитал, потребительские ценности) и предполагают новые – открытость общества и человека, непосредственную взаимосвязанность людей в обществе, приоритетное развитие познавательной способности человека, его духовности.

Это определяет необходимость совершенствования управленческой системы государства, которая должна включать механизмы обеспечения «прозрачности» системы государственного управления, требующей новой системы взаимодействия с различными социальными структурами, согласования позиций, формирования приемлемого для всех направления развития в соответствии с выработанными сообща целями. В этих условиях требуется обеспечить работу механизмов взаимодействия, формируя информационную среду, включающую всех участников социальных процессов.

1 Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy» -Princeton: Princeton University Press, 1993.

Поэтому принцип открытости системы государственной службы должен включать с необходимостью как составную свою часть принцип информационной открытости. Современные информационные сети, делая информацию общедоступной, формируют новые типы человеческого взаимодействия, трансформируют прежние ценности (индивидуализм, обособленность, присвоение, собственность, рынок, капитал, потребительские ценности) и предполагают новые – открытость общества и человека, непосредственную взаимосвязанность людей в обществе, приоритетное развитие познавательной способности человека, его духовности.

Следует отметить, что информационное открытие общества – это процесс противоречивый и не всегда четко осознаваемый. Информационная открытость – это не просто всеобщая доступность информации. Это максимально благоприятные условия для развития человека, для взаимодействия между людьми, для развития социальной системы. Следует учесть, что с одной стороны, информационное открытие системы управления обществом означает замену замкнутого на себя тоталитарно-иерархического механизма управления более информационно открытым государственным регулированием, взаимодействием с субъектами самоорганизации, способствуют социальному контролю, саморазвитию социально-политических и экономических процессов. Общественное развитие при таком информационном открытии, благодаря свертыванию ограничений механизма жесткого директивного управления, начинает самореализовываться, включая механизмы самоуправления. С другой стороны, эти возможности могут использоваться не во благо общества, например, террористическими сетевыми структурами или предоставляться неорганизованным неразвитым социальным структурам, субъектам, неспособным сформулировать цели, определить ценностные ориентиры, духовные потребности. В этих условиях чрезмерное информационное открытие системы государственного управления, скорее всего, будет сопровождаться нарастанием хаотичных тенденций и снижать уровень устойчивости государственного управления и социальной безопасности, приводить к потере контроля за развитием ситуации, конфликтам и кризисам.

В последние годы взгляды управленцев постепенно меняются. Затраты в человека и его интеллект рассматриваются как активы, которые надо грамотно использовать. Рассматривая человеческий капитал как краеугольный камень конкурентоспособности и эффективности, можно выделить информационный капитал как систему знаний индивидов, которая потенциально может быть востребована развивающимся социумом. Подход, основанный на идее человека как саморазвивающейся информационной структуры, развивающегося субъекта, представляет собой принципиально иную стратегию общественного развития, исходящую из господства разума, а не силы, и не может определяться той или иной формой присвоения. Но разум бездуховности тоже может быть опасен для общества. В связи с этим переход к открытости следует начинать с постепенного утверждения принципа приоритета духовно-познавательных ценностей.

Качественно новое состояние приобретает и общество, в котором определяющими будут духовно-познавательные ценности. Если ранее процессы физической трудовой активности и процессы познания и обучения были разделены, то теперь они начинают все более сливаться. Появляется потребность к самоформированию таких качеств, как способность человека воспринимать новое, быстро менять различные виды деятельности, умение работать творчески в едином взаимозависимом человеко-машинном информационно-технологическом комплексе. Интеллектуальные технологии все более становятся инструментом мыслительной деятельности человека, процесса познания мира. В этом смысле развитие интеллектуальных информационных технологий тесно связано с развитием самого человека.

Именно поэтому важно реализовать принцип либерализации и демонополизации информационных процессов, направленных на равноправное взаимодействие государственных структур с обществом, регионами, общественными организациями, а также на развитие процессов самоорганизации и самоуправления. Этот принцип является составной частью принципа демократизма. Требуется такая стратегия развития механизмов информационного управления, которая обеспечит требуемую динамику снижения уровня жесткости управления, постепенной либерализации и демонополизации информационных процессов с одновременным развитием процессов самоорганизации в обществе. Попытка административной системы навязать жесткую схему поведения элементам социальной системы приведет к противостоянию, команды не будут полноценно выполняться, творческий выбор будет исключен. Демократическое управление позволит втянуть в активное взаимодействие разнородные социальные структуры, сопоставить и учесть их интересы, найти возможные общие подходы к решению проблем. Здесь многое зависит от конструктивного сотрудничества государства и гражданского общества, от самого активного участия в социальном управлении всех институтов власти и гражданского общества.

Это определяет настоятельную потребность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки государственных решений, объективного информирования граждан о принятых решениях, о деятельности государственных органов и государственных служащих, ответственности государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации – эти принципы были обозначены в Концепции реформирования государственной службы. Рассмотрим информационные механизмы управления, которые основаны на этих принципах.

3.4.Механизмы информационного управления

Информационные механизмы управления предназначены для снятия информационной неопределенности и реализации принципа открытости системы государственной службы, а также для формирования устойчивого комплекса ценностных ориентаций социальными общностями. В отличие от государственного управления субъектами информационного управления могут быть как государственные структуры, организации, ведомства, государственные деятели, чиновники, так и другие субъекты – политические партии, общественные движения и организации, средства массовой информации, граждане.

Но более важно, что в числе этих субъектов могут выступать субъекты, представляющие международные и иностранные силы – международные организации, иностранные государства, транснациональные корпорации, международные финансовые фонды и объединения и т.п., действующие с равной, а то и с преобладающей силой на российских граждан. При этом формирование единого глобального информационного пространства обеспечивает одновременное действие нескольких разнонаправленных источников информации, воздействующих на управляемый социальный объект. Это сопровождается обязательными «шумовыми эффектами и агрессивностью коммуникативной среды. При этом источник «агрессии» в явном виде, как правило, не проявляется, а субъект управления выступает иногда в виртуальном виде, действуя на объект опосредовано. Более того, и объект в таком управлении не всегда выступает в виде некоторой социальной общности. Так объектами информационного управления могут быть:

  • информационно-психологическая среда общества, которая представляет собой часть информационной среды мирового сообщества и связана с использованием информации, информационной инфраструктуры для оказания воздействия (влияния) на психику и поведение социальных общностей или отдельных индивидов;
  • информационные ресурсы (духовные, культурные, исторические, национальные ценности, традиции и т.д.), включенные в единое информационное пространство;
  • информационные процессы, которые включают в себя формирование системы ценностей в процессе информационного взаимодействия, целеполагание и нормотворчество, общественного сознания (мировоззрение, политические взгляды, духовные ценности), общественного мнения и морали, управленческих отношений.
  • Главная стратегия развития механизмов информационного управления в системе государственной службы – обеспечивать наибольшие удобства для граждан во взаимоотношениях с государственными учреждениями. В комплексном виде технологии информационного управления можно сгруппировать в системе электронного правительства, которые включают:
  • технологии доступа населения к правительственной и административной информации для обеспечения открытости и подотчетности правительств гражданам (предоставление нужной гражданам информации, спецификации комплексов показателей работы конкретных госорганов, создание доступных населению средств мониторинга этих показателей);
  • технологии интерактивного взаимодействия государственных властей с рядовыми гражданами, обеспечивая доступность взаимообмена необходимыми документами, а также диалога граждан страны с федеральным руководством и президентом России;
  • электронные дискуссии и включение граждан в процедуры принятия важных государственных решений, учет их предложений по совершенствованию системы управления и государственного обслуживания граждан;
  • компоненты активизации коммерческой деятельности, включая развитие электронной торговли между государственными организациями и министерствами, конкурсные электронные торги на поставки товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд.

Перечислим некоторые механизмы, которые могут работать в этом направлении:

  • Web-приемные государственных структур власти,
  • создание виртуальных сегментов телекоммуника­ционных сетей,
  • открытые дискуссии,
  • создание распределенных баз данных прототипов решения социальных проблем,
  • электронная почта в адрес первых лиц государства;
  • открытые общественные экспертизы государственных документов и законопроектов;
  • сетевые пресс-службы,
  • сетевая книга жалоб и предложений;
  • пресс-конференции в Интернет;
  • горячие линии по разъяснению государственной политики и государственных решений,
  • сетевые службы социальной помощи;
  • списки рассылки ежедневных информационных сообщений по электронной почте или факсу,
  • интерактивный доступ к государственным базам данных,
  • система распределенных информационных ресурсов, включая информацию национально-культурного содержания;
  • дистанционное образование.

Web-приемные предназначены для осуществления открытого приема граждан, общественных организаций и даже политических партий в Интернет в интерактивном режиме (аналогия с приемом населения в государственных инстанциях). Такие приемные могут открыть как государственные структуры власти, так и общественные организации для работы с социальными структурами и населением. Открытая публикация обсуждаемых на приеме проблем, принятых действий, основанный на этих материалах анализ тенденций позволит повысить эффективность взаимодействия государственной власти с общественными структурами. Это повысит имидж как структур государственной службы, так и общественной организации, предлагающих конкретные решения социальных проблем.

Несомненное лидерство США в области формирования национального информационного общества обусловлено тем, что федеральные власти отчетливо сознают доминирующую роль информационных и телекоммуникационных технологий в развитии своей экономики и повышении ее конкурентоспособности на мировом рынке. Наиболее наглядно принципы и такой информационной политики Правительства США проявляются в ежегодных выставках и конференциях “Электронное правительство”, посвященные использованию информационных технологий в работе федеральных администраций, проходящих в Вашингтоне. Следует отметить, что любой гражданин США может быть обслужен дистанционно по Интернет или по телефону, например, получить необходимую информацию из единого государственного источника или отправить документ в налоговую службу. Доступность федерального руководства и президента США для населения страны обеспечена системой Comlink, разработанной в Массачусетском технологическом институте. Система имеет совершенные службы и средства публикации правительственных документов и открыта для доступа пользователям Интернета. Предоставляемые канцелярией Белого дома материалы брифингов, речи, отчеты, проекты законов и т. д. размещаются на сервере распространения электронной информации системы Comlink и, по оценкам специалистов, более миллиона пользователей ежедневно получают интересующие их документы. Другая система – Open Meeting – была реализована в рамках реформы системы государственного управления в США. Она позволяет подавать предложения и получать отклики на них в интерактивном режиме по электронной почте. Одной из главных целей создания системы было упрощение проведения опросов и получения комментариев из множества разнообразных источников. По имеющимся данным, участие в работе Open Meeting приняли более 3 тыс. человек, высказавших около 1200 предложений. Обсуждаемый материал был структурирован по разделам, и каждый участник обсуждения мог выбрать интересующую его тему. Обе системы позволили сделать правительство доступным для населения страны и обеспечить граждан совершенными средствами доступа к государственным документам и выбранным представителям в органах управления. В то же время федеральные служащие получили возможность отслеживать настроения избирателей. В Интернет имеется универсальный электронный магазин – Американский Деловой Центр (www.business.gov), который позволяет бизнесменам искать информацию, используя 106000 федеральных Web-адресов. Поисковая система связываться с федеральными агентствами, которые размещают для мелкого бизнеса условия получения ссуды, диалоговые электронные формы для заполнения и другую необходимую для взаимодействия информацию. Более того, Деловой центр выступает как своеобразный инкубатор для маленьких начинающих фирм, заключая с ними контракт как головная корпорация. Более чем 400000 компаний использовали эту форму обслуживания только за первые два месяца. 89% из них сообщили, что это делает «более легким бизнес с правительством».

Одним из действенных механизмов самоорганизации общества может стать реализация потребности активного равноправного участия граждан в социальных преобразованиях, создание условий для постепенного перехода к народной демократии, при которой граждане получают возможность самостоятельно вырабатывать и представлять свое мнение обществу. Участие в многочисленных сетевых структурах на добровольной основе с использованием коммуникаций Интернет над поиском решений социальных проблем и их реализации позволит выбрать каждому только те аспекты, которые действительно затрагивают его интересы и потребности. Неформальный стиль обсуждения, демократизм, широкий выбор тем и возможность выбора тем, волнующих различные социальные группы, получать навыки общения с представителями различных культур – все это создает основу для развития самоорганизационных процессов в обществе и практической реализации отдельных элементов народной демократии, при которой потребность каждого может быть донесена до общества, а общество имеет возможность осуществить необходимый для этого информационно-технологический механизм. Для этого необходимо обеспечить доступ к таким информационным механизмам. Эти вопросы требуется учитывать при формировании информационной политики, программ информатизации органов власти и общества.

Не менее серьезной должна быть работа государственных структур в области защиты прав и свобод граждан, поддержания здоровья, удовлетворения материальных потребностей граждан. Рассматривая вопросы оказания услуг государства гражданам страны, можно отметить, что пока реализованы они в сети Интернет могут быть с некоторыми ограничениями, связанными с невысоким числом абонентов российского сегмента сети Интернет. Здесь пока присутствуют преимущественно молодые люди, хотя социальный состав абонентов сети постоянно меняется.

Одним из направлений социальной работы с использованием технологий Интернет могут быть службы трудоустройства и переобучения, службы адаптации и психологической помощи как механизм предотвращения последствий кризисных явлений личности. Синергетический эффект может быть получен в том случае, если удастся создать сетевую структуру неформальных объединений абонентов, групп по интересам, направленную на помощь отдельным индивидам. Каждый участник сетевой структуры может реализовать в этом процессе свои цели. Государство получит возможность более оперативного обслуживания граждан, снижение уровня безработицы. Фирмы получат возможность планировать и осуществлять подготовку кадров, в том числе на конкурсной основе. Организации системы образования создадут основу для набора контингента при проведении обучения.

Рассмотрим пример организации службы трудоустройства с использованием технологий Интернет. Комплексный характер этой службе придаст создание интегрированных услуг в рамках Web-сервера социальной службы:

1.Услуги трудоустройства, обеспечиваемые государством, могут включать следующие взаимодействия с абонентами сети в целях решения своих проблем или самоорганизации:

  • создание условий для открытой публикации заявок на рабочие места;
  • создание условий для открытой публикации предложений рабочих мест и требований к кандидатам на них;
  • создание условий для открытой публикации по поводу произвола работодателей и чиновников,
  • организация открытых дискуссий о проблемах и способах их решений по развитию рынка труда и созданию новых рабочих мест.

2.Услуги, связанные с переподготовкой кадров по наиболее требуемым профессиям могут быть следующие:

  • публикация результатов исследований по прогнозу потребностей в отдельных профессиях, организация дискуссий о достоинствах и трудностях этой группы профессий, подготовка навигационных страниц по возможностям получения данных профессий в своем регионе;
  • предоставление возможности для дистанционного обучения по наиболее перспективным с точки зрения трудоустройства профессиям на льготных условиях, организация взаимодействия с этой целью с образовательными учреждениями;
  • организация горячих линий по оказанию помощи в развитии профессиональных навыков в освоении новых профессий, решении профессиональных проблем;

3.Услуги, связанные с психологической помощью гражданам, потерявшим работу, могут быть основаны на различных моделях социальной работы, адаптированных к условиям Интернет.

Еще один информационный механизм социальной самоорганизации – формирование интегрального национального интеллекта и коллективного разума как центрального регулятора всего происходящего в социуме – направлен на создание долговременной основы, которая в перспективе будет способствовать формированию социума, способного к выживанию и развитию. В качестве средства объединения социума в государстве могут выступить общечеловеческие ценности, что создаст основу для компромиссов. Это предполагает расширение общественного сознания человека на основе мирового интегрального интеллекта, а также развитие каждого человека на этой новой основе. В итоге социум будет двигаться от человека ограниченного, одностороннего к многомерному, многостороннему с объемным видением мира и первенством духовных ценностей над материальными, способному учитывать позиции других людей и потребности социума в целом – это первый шаг в сторону нового общечеловеческого мировоззрения. Возможности Интернет в этих процессах безграничны.

Для этого недостаточно обеспечить информационную открытость общества. В сети следует разместить бесплатно огромное количество научно-инфор­мационных материалов о России, ее культуре, истории, философии, литературе, религии. Если в сети будут доступны только интегральные интеллектуальные фонды мировые, но отсутствовать национальные, российские, то соответственно, не сформируется интеллектуальное ядро российского социума, вокруг которого можно строить политику объединения. Необходимы также факторы, стимулирующие активизацию процессов согласования интересов. В качестве таковых могут выступать: повышение уровня целостности, связанности людей и социальных групп, усиление культурной общности. Не случайно многие государства, формируя программы развития Интернет значительное место отводят формированию национально-культурных и образовательных компонентов.

Организацией интеллектуального общения в Интернет с одаренными детьми и студентами могли бы заняться многочисленные общественные гуманитарные организации совместно с государственными структурами в системе науки и образования. Создание сетевых организаций социума с этой целью не вызовет неприятия ни одной общественной структуры, напротив, каждая из них для поднятия своего рейтинга выразит желание участвовать в этом процессе. Синергетический эффект, приращение в интеллектуальной системе коллективного разума гарантируется даже тогда, когда интеллектуальную помощь получит всего несколько десятков детей.

Развитие механизмов по созданию в Интернет сетевых социальных структур, объединяющих научные круги как носителей новейших научных парадигм, социальные группы и отдельных индивидов в работе над концепциями развития государства и общества, правовых, политических, культурно-нравственных, религиозных, идеологических предложений для включения в законодательство или в неформальные традиции, кодексы чести, морали позволит наиболее передовым социальным группам – инфострату – аккумулировать рассеянное знание, целенаправленно формируя новое качество информации и на ее основе создавая параметры порядка для перехода социума на новый уровень развития.

3.5.Механизмы социального воспитания

Механизмы социального воспитания предназначены для утверждения в системе государственной службы и в гражданском обществе морально-нравственных норм, ориентирующихся на повышение патриотизма, гражданской позиции в сочетании с общечеловеческими ценностями и идеалами.

Примером этой группы механизмов является контроль как способ обеспечения нормативного поведения социальных объектов. Социальный контроль за состоянием общества является формой обратной связи в общей системе государственного управления. В этом смысле социальный контроль – это способы воздействия общества и социальных групп на личность с целью регуляции ее поведения и приведения его в соответствие с общепринятыми в данной общности нормами. Новые неинституализированные социальные нормы возникают как результат самоорганизации. Находясь вне институционального контроля, они способны открывать дорогу правонарушениям и преступлениям. Характер социальных действий, выполняющих функцию санкций, зависит от состояния общественного самосознания.

Исходные элементы системы социального контроля – это индивидуумы (индивидуальные действия), которым отводится роль объекта социального контроля и социальная группа (социальные действия), играющие роль контролирующей и принуждающей силы. Здесь имеет место именно взаимодействие, а не однонаправленный контроль. Если в новых условиях будет допущено ослабление регулятивной функции, это может привести к обвальному росту социальных дисфункций и деструкций, потере управляемости в социуме и нарушению единого нормативного общественного порядка. Именно в этот момент проявляется потребность в изменении социальных регуляторов.

Одновременно с этим социальный контроль – яркое проявление демократизма, контроля за государством со стороны институтов гражданского общества. Фактом является отсутствие механизмов участия населения или организационных структур гражданского общества в общественном контроле. Так 84,3% респондентов ответили, что им не приходилось участвовать в общественном контроле, а 6,4% затруднились ответить. Только 0,7% ответили, что они регулярно участвуют в таких мероприятиях.

Одной из серьезных проблем является недостаточное освоение нашим обществом новых социокультурных механизмов по осуществлению взаимоконтроля общественных и государственных структур. Неотработанным остается пока механизм эффективного реагирования государственной службы на социальный контроль. Практически не поднимается вопрос о согласовании механизмов воздействия на социальную систему и систему социального управления в результате контроля всех участвующих в нем субъектов (субъекта управления и субъектов самоорганизации).

3.6.Механизмы социального регулирования

Механизмы социального регулирования предназначены для создания и оперативной корректировки нормативного поля действий как системы государственной службы, так и системы взаимодействий с социальными структурами гражданского общества (общественных, коммерческих, политических и др.).

Важнейшей группой механизмов социального регулирования является группа механизмов автопоэзиса, автоматического запуска механизмов самодостраивания системы социальных регуляторов при выявлении противоречий между функционированием и развитием социальной системы. Речь идет о недопущении создания жесткой системы социальных норм, в результате которых будет поставлена преграда развития социальной системы и социальных индивидов. Социальный контроль должен выступать в качестве механизма проявления общественных противоречий, главным из которых является противоречие между функционированием и развитием социальной системы. Механизмы обсуждения и пересмотра не только правовых норм, но и новых морально-нравственных регуляторов необходимо создавать.

Социальные нормы морально-нравственного порядка тоже можно после согласования с обществом частично закрепить документально. Например, текст клятвы, которую дают высшие руководители страны при вступлении в должность (Президент, губернаторы), должен быть доступен для граждан, которые могут высказать свое мнение о необходимой достаточности этих текстов. По этому тексту граждане смогут определить, соблюдают ли клятву должностные лица. Было бы полезно закрепить ответственность депутатов за выполнение предвыборных обещаний в заданные сроки с введением процедур отзыва депутатов за невыполнение предвыборных обещаний.

Параллельно с этим полезно ввести процедуры социальных регуляторов в общественных и коммерческих структурах. Например, было бы полезно ввести ритуалы вступления в ассоциации и объединения коммерческих или общественных ассоциаций, например, российского купечества, российских предпринимателей, казачества, ветеранов и т.п., которые примут для себя собственные Кодексы. Гласное изгнание из соответствующей структуры лиц, нарушивших Кодексы чести может выступить своеобразной общественной санкцией, т.е. может стать ощутимым наказанием при условии поддержки этих процессов со стороны социальных структур и СМИ. Но и Кодексы в таких структурах будут мобильно изменены, если возникнет общественная потребность.

3.7.Механизмы социальной экспертизы

Экспертиза как социальный институт направлена на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, выявление причин, мешающих развитию общества. Рассматривая социальную экспертизу как механизм социального контроля, отметим, что социальная экспертиза должна выступить препятствием принятию некорректных, некомпетентных управленческих решений в любой области или препятствием неадекватному исполнению принятых решений. Это касается законотворческой деятельности, разработки программ и проектов, на которые выделяются значительные государственные средства и которые связаны с жизненно важными для населения страны решениями. Еще одно понимание социальной (общественной, гражданской) экспертизы – это экспертная работа, проведенная с участием негосударственных структур. Это понятие с позиции прилагательного «общественная», т.е. речь идет об обязательности участия в проведении экспертизы любыми представителями гражданского общества. Такая постановка правомерна уже потому, что общество должно быть застраховано от решений, которые в силу тех или иных обстоятельств могут быть приняты в ущерб жизни и здоровья граждан, а средства налогоплательщиков могут расходоваться не достаточно эффективно.

При разработке этого механизма требуется разработать многие социальные нормы, регулирующие данный механизм, включая уточнение субъектов организации и проведения экспертиз, определения объектов, которые должны в обязательном порядке подвергаться экспертизе, процедуры обеспечения гласности и повышения доверия к процедуре экспертизы, механизм взыскания ущерба, обозначенный в проекте закона, на основе принципа неотвратимости наказания виновных за принятие документов, в результате которых произошли негативные последствия, механизмы материального и морального стимулирования участников создания и реализации мероприятий по повышению социальной безопасности и ускорению социального развития1.

Одним из механизмов социальной экспертизы может быть организация общественного систематического упреждающего анализа постановлений и распоряжений органов власти всех уровней на предмет наличия в них пунктов, поддерживающих коррупцию. Это механизм реально позволяющий осуществить принцип самоконтроля и независимого контроля управленческих решений. Этот подход можно расширить путем размещения в Интернет технологий проведения экспертиз и инструментария для проверки гражданами правильности представленных оценок. Такой подход, правда, может быть корректен только для тех типов экспертиз, для которых инструмент предназначен, т.е. он должен четко обозначать границы применения.

1 См. там же.