МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ — часть 5. Главы 14-20

Глава 14. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ, ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Основное богатство России — это ее природные ресурсы, прежде всего, земли. Их использование, а также правовое регулирование рационального и бережного отношения к природных ресурсам — составляет важное направление в деятельности муниципальных органов. Правовую основу такой деятельности, прежде всего, составляет Земельный кодекс Российской Федерации.

В муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, либо право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, либо которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» определил основаниями внесения земельных участков в перечень объектов, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, включение таких земельных участков в состав:

  • земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
  • земель сельскохозяйственного назначения;
  • земель населенных пунктов;
  • земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения;
  • земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
  • земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, если иное не предусмотрено законом;
  • земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: (1) изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, (2) установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, (3) разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также (4) иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляется, прежде всего, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляться юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, а также гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование. Предоставление муниципальных земельных участков в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, если иное не предусмотрено законодательством.

Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в орган местного самоуправления. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органов местного самоуправления, обладающих таким правом.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется как без предварительного согласования мест размещения объектов, так и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду либо в постоянное (бессрочное) пользование.

В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления, управляя земельными ресурсами, прежде всего, осуществляют планирование использования земель. Данная функция реализуется посредством утверждения территориальных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки частей территорий городских и сельских поселений. Кроме того, местные целевые программы и программы социально-экономического развития территории муниципальных образований, принимаемые представительными органами местного самоуправления, содержат градостроительные разделы, в которых находит отражение метод планирования использования муниципальных земель.

На территории городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны различных видов: жилые, производственные, рекреационные, сельскохозяйственного использования и др. Принятию научно обоснованных решений в области рационального использования земель служит земельный кадастр, который содержит сведения о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, категориям земель, о качественной характеристике и хозяйственной ценности земель. Органы местного самоуправления оказывают необходимую помощь органам государственной власти в разработке земельного кадастра.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления.

Важное значение в деятельности органов местного самоуправления имеет организация и проведение инвентаризации земель муниципальных образований. С началом реформирования земельных отношений, происходит перераспределение земли. С учетом этого 12 июля 1993 г. было принято Постановление Правительства РФ «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам». Инвентаризации подлежали земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. Полученные в ходе инвентаризации материалы послужили основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.

Для проведения инвентаризации земель были созданы комиссии, в состав которых наряду с председателями соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, представителями природоохранного органа, архитектурно-градостроительной, санитарной и эпидемиологической служб, органов сельского и лесного хозяйства, вошли представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители — непосредственно члены местных сообществ. Состав комиссий утверждался главой местной администрации.

При проведении инвентаризации основное внимание уделяется выявлению соответствия документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам; неиспользуемых либо используемых не по целевому назначению земельных участков; нарушенных и отработанных земель, подлежащие рекультивации; земель лесного фонда, не покрытых лесом, а также покрытых кустарником, малоценными лесными породами, расположенными за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий. В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель.

На основании проведенных работ комиссии разрабатывают предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, при этом устанавливаются возможность и условия использования земель гражданами для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, личного подсобного и дачного хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов и других целей; дальнейшего использования всех или части земель прежними собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также перераспределения земель между ними; восстановления мелиоративно неустроенных, нарушенных и деградированных земель; обмена в установленном порядке пригодных для сельскохозяйственного использования, но не используемых в этих целях земель промышленности, транспорта, связи, обороны, лесного фонда и иного несельскохозяйственного назначения не менее продуктивные или с нарушенным почвенным покровом земли сельскохозяйственного назначения; передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.

Органы местного самоуправления принимают также решение проведении работ по землеустройству, дают заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на их территории органами государственной власти. Землеустройство способствует организации рационального использования и охраны земель, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов. Землеустроительные проекты представляются соответствующим органам местного самоуправления в качестве материалов, обосновывающих их решение в области регулирования земельных отношений. Утвержденные и перенесенные в натуре на местность проекты землеустройства служат основой для выдачи собственнику земли, землепользователю документа, удостоверяющего право на земельный участок.

Формирование рынка земли породило необходимость работ по межеванию, создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с ней, защиты прав на земельные участки и недвижимость. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения публикуются в местной печати. Межевание включает: а) подготовительные работы ( сбор заявок на установление границ земельного участка, данных бюро технической инвентаризации и территориальных органов по земельным ресурсам и землеустройству по всем объектам, расположенным на территории, подлежащей межеванию, и т.д.); б) разработку плана межевания микрорайона или квартала, согласование его с физическими и юридическими лицами; в) установление границ в натуре.

Разработка плана межевания осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или владельцев недвижимости. Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам. К плану межевания прилагаются: акты согласования границ землепользований; каталог координат границ землепользований; перечень сервитутов, пояснительная записка. План межевания утверждается решением органа местного самоуправления и является основанием для установления границ земельных участков в натуре, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления на период проведения работ по межеванию.

Органы местного самоуправления устанавливают границы и размеры земельных участков в кондоминиумах. Кондоминиум — это единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц РФ, субъектов РФ, муниципальных образований — частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части находятся в их общей долевой собственности. Согласно Федеральному закону от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья» границы земельных участков в существующей застройке населенных пунктов, входящих в состав кондоминиума, определяются действующими землеотводами. Размеры же земельных участков для вновь строящихся объектов в кондоминиуме определяются в соответствии с требованиям градостроительных нормативов исходя из условий обеспечения минимальных противопожарных и санитарных разрывов между зданиями в застройке населенных пунктов, доступа ко всем частям имущества.

В соответствии с «Положением об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах», утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г., порядок организации работ по определению размеров и установлению границ земельных участков в кондоминиумах, включая оплату подготовки и выдачи документов, необходимых для создания кондоминиумов, определяется органами местного самоуправления городов и других поселений, а в городах, где находится несколько муниципальных образований, — в соответствии с уставом города.

Органы местного самоуправления в тесном взаимодействии с территориальными подразделениями государственных органов, осуществляют контроль за охраной и использованием земель. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Муниципальные органы, как правило:

принимают меры к установлению нарушений земельного законодательства;

информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;

не допускают самовольного занятия земельных участков;

следят за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением;

обеспечивают выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности: соблюдение экологических норм при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов.

Наряду с использованием земель и других природных ресурсов в деятельности муниципальных органов особую значимость приобрела проблема охраны окружающей среды. Имея планетарный характер эта проблема в различных регионах проявляется с разной интенсивностью. Но, пожалуй, особенно остро она стоит в крупных мегаполисах. К таким территориям можно отнести Москву и Подмосковье — уникальный край, в котором несмотря на высокую плотность населения (в Московской агломерации урбанизированность — отношение площади городских земель к общей площади региона — составляет самый высокий показатель в РФ — 17,4 %) сохранились редкостные памятники природы и заповедники. Леса занимают 40 % площади. В Серпуховском районе насчитывается 925 видов растений и 55 видов зверей и который решением ЮНЕСКО включен в мировую сеть эталонов биосферы; первый в России национальный парк «Лосиный остров», созданный в 1983 году, занимает 12 тыс. гектаров, где обитают почти 200 видов птиц и 48 видов млекопитающих. Ихтиофауна насчитывает около 50 видов.

Вместе с тем, в находящемся в самом центре европейской части страны Московском регионе расположено более 3 тыс. промышленных предприятий, сосредоточивших 10 % производительных сил РФ. В Подмосковье в единое поселение, по сути, объединились 72 города, 110 поселков и свыше 6 тыс. малых населенных пунктов. Усиленное антропогенное воздействие привело к загрязнению окружающей среды.

Компетенция органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды определяется Федеральным законом «Об охране окружающей среды», а также иными федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами.

К ведению органов местного самоуправления относятся:

  • определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;
  • учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;
  • учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;
  • планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;
  • координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
  • организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;
  • выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
  • принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;
  • разрешение в рамках собственной компетенции споров в области охраны окружающей природной среды;
  • организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;
  • экологическое воспитание, образование, просвещение;
  • обеспечение населения необходимой экологической информацией, принимают в случае стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению безопасности населения.

К исключительной компетенции представительного органа в сфере природоохранной деятельности относится утверждение планов и программ экологического развития территорий; образование, избрание и упразднение постоянных и других комиссий по охране природы.

Одно из основных направлений деятельности органов местного самоуправление — это контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль). Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как правило, в своей деятельности муниципальные органы тесно сотрудничают с другими природоохранительными органами, выполняющими отдельные функции специально уполномоченных органов государства в области охраны лесов (лесхоз), диких животных (государственные охотничьи инспекции) и др. Кроме этого, органы местного самоуправления в обязательном порядке рассматривают результаты общественного экологического контроля.

В Московской области получил одобрение опыт формирования системы экологической безопасности местной администрации г. Бронницы. Она включила работу по разработке целевых программ, основанных на изучении антропогенного воздействия на окружающую природную среду, развитие инфраструктуры города с учетом данных комплексной экологической оценки, создание благоприятной социально-экологической среды обитания населения, сохранение и восстановление разнообразия животного и растительного мира, формирование экологического мировоззрения.

В ходе нового строительства и реконструкции действующих предприятий в обязательном порядке учитывается природоохранный подход к окружающей среде, что позволило резко повысить платежи за загрязнение окружающей среды. В целях оздоровления населения была создана единая система зон отдыха и спорта, создан детский экологический парк, во всех дошкольных учреждениях и школах открыты оздоровительные комнаты, используются фильтры для питьевой воды; поддерживаются экологические взрослых и детей.

При разработке Генерального плана развития города новые жилые районы и промышленные зоны проектируются с учетом сложившейся антропогенной нагрузки на природу, границ водо-охранных зон и особо охраняемых природных территорий. При строительстве новых и реконструкции действующих предприятий учитывается природоохранный подход к окружающей среде. Контроль над соблюдением нормативов воздействия на окружающую природную среду позволил повысить эффективность экономического механизма: платежи за загрязнение увеличены в 25 раз. В выигрыше оказались предприятия, установившие новые очистные сооружения и добившиеся снижения платежей за загрязнение вредными веществами.

Доброй традицией во многих муниципальных образованиях стало проведение дней защиты от экологической опасности. Ежегодно, например, в Московской области с 15 апреля по 5 июня проводятся мероприятия по улучшению экологической ситуации, благоустройству населенных пунктов, уменьшению воздействия вредных факторов на здоровье населения, пропаганде экологических знаний и защите конституционных прав человека. В ходе этих акций в области проводится немало практических дел — ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почвы, воды, ведется просветительская работа. В этом направлении особая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском, Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Самыми благоустроенными городами в последние годы неоднократно признавались города Королев и Дубна.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие полномочия в сфере использования земель и других природных ресурсов осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие сделки с земельными участками осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области охраны окружающей среды осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?

Глава 15. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ, ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД НАСЕЛЕНИЯ, ГОСУДАРСТВА И ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Обеспечение законности, охрана правопорядка, защита прав и свобод населения — данные функции осуществляются, прежде всего, федеральными и региональными органами государственной власти России. Однако, муниципальные органы в соответствии с законодательством выполняют также определенные полномочия в этих сферах и несут ответственность. В области обеспечения законности муниципальные органы:

  • обеспечивают на соответствующей территории соблюдение законов, актов органов государственной власти. охрану прав и свобод человека и гражданина;
  • осуществляют контроль за соблюдением решений органов местного самоуправления предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, а также должностными лицами и гражданами;
  • налагают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;
  • организуют прием населения, а также рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан, принимают по ним необходимые меры в пределах своей компетенции.

В соответствии со ст. 42 Закона РФ «О защите прав потребителя» местная администрация создает органы по защите прав потребителей. Данные органы: (1) рассматривают жалобы потребителей, консультируют их по вопросам законодательства о защите прав потребителей; (2) анализируют договоры, заключаемые продавцами (исполнителями, изготовителями) с потребителями, с целью выявления условий, ущемляющих права потребителей; (3) осуществляют сбор информации о причинении вреда жизни, здоровью или имуществу потребителей, вызванного опасными товарами (работами, услугами), и направляют ее в территориальные органы Госстандарта России; (4) при обнаружении потребителями недостатков товаров (работ, услуг) или выявлении опасных товаров (работ, услуг) незамедлительно извещают об этом соответствующие службы и органы государственного управления, осуществляющие контроль за безопасностью товаров (работ, услуг); (5) в целях защиты прав потребителей предъявляют иски в суды по собственной инициативе или по поручению потребителя (группы потребителей), или в интересах неопределенного круга потребителей.

В целях соблюдения законности муниципальные органы также осуществляют регистрационный учет граждан в населенных пунктах, за исключением территорий с особым статусом (закрытых административно-территориальных образований, приграничные регионы), а также муниципальных образований, в которых имеются органы внутренних дел.

На органы местного самоуправления государство возлагает определенные обязанности в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы. Они входят с предложениями или дают согласие на создание или ликвидацию учреждений и организаций, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, о назначении на должность и освобождении от нее начальников соответствующих территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы; оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания; создают условия для этих учреждений и привлечения осужденных к труду; в необходимых случаях, с уведомлением соответствующих территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы, они вправе привлекать персонал учреждений для ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф и т.п.

При местной администрации создаются наблюдательные комиссии, которые осуществляют контроль за обеспечением законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания. Глава местного самоуправления, на территории которого находится такое учреждение, вправе посещать его без специального разрешения.

Органы местного самоуправления реализуют также отдельные полномочия в области управления обороной, обеспечивая на территории муниципального образования соблюдение и исполнение законодательных и других правовых актов в этой области. Кроме этого, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» предусматривает, что органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения.

Органы местного самоуправления решают отдельные вопросы социально-правовой защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей (обеспечивая их жильем, содействуя в трудоустройстве, устанавливая для них дополнительные льготы и т.д.). В соответствии с Федеральными законами от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 24 апреля 1996 г. «Об обороне», они осуществляют организацию воинского учета, подготовку молодежи к военной службе и другие мероприятия по выполнению мобилизационных планов и заданий, а также подготовку территорий муниципального образования и коммуникаций в целях обороны.

Местная администрация оповещает граждан о вызовах военного комиссариата и обеспечивает им возможность своевременной явки по вызовам; по запросам военного комиссара направляет ему необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет либо состоящих на воинском учете; осуществляет контроль за посещением гражданами, подлежащими призыву на военную службу, лечебно-профилактических учреждений, в которые они направлены для медицинского обследования или освидетельствования. Вместе с органами внутренних дел они выявляют граждан, постоянно или временно проживающих на их территории и подлежащих постановке на воинский учет, а также разъясняют им их обязанности по воинскому учету и контролируют их выполнение.

Для первоначальной постановки граждан на воинский учет решением главы местной администрации утверждается комиссия по постановке граждан на воинский учет, а для организации и проведения призыва граждан на военную службу местная администрация создает призывную комиссию. Для работы призывных комиссий, проведения медицинского освидетельствования и осмотров граждан, поступающих на воинский учет, военную службу, призываемых на военные сборы, а также для призыва граждан на военную службу и военные сборы, органы местного самоуправления обязаны обеспечивать предоставление и оборудование необходимых помещений и территорий, транспорта, медикаментов, медицинского оборудования, иных материально-технических средств, медицинского персонала и т.п.

Органы местного самоуправления осуществляют руководство на территории муниципального образования гражданской обороной, участвуют в планировании и обеспечении мероприятий по гражданской и территориальной обороне.

В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» и иными федеральными актами, при органе местного самоуправления либо в его составе создается и функционирует орган управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, специально уполномоченный решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также для организации выполнения мероприятий гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций как в мирное, так и в военное время. Руководство его деятельностью осуществляет руководитель органа местного самоуправления, а по вопросам боевой и мобилизационной готовности, прохождения военной службы военнослужащими войск гражданской обороны — МЧС России, орган управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта РФ.

Среди основных задач гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций, в решении которых активное участие принимают органы местного самоуправления, следует назвать:

  • реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования;
  • планирование и осуществление мероприятий гражданской обороны, мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и контроль за их выполнением;
  • осуществление контрольных функций за состоянием гражданской обороны, надзорных и контрольных функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • осуществление координации деятельности органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории муниципального образования, подготовка предложений в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
  • осуществление в установленном порядке сбора, обработки и обмена информации в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация своевременного оповещения и информирования населения о проведении мероприятий гражданской обороны, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Руководителем органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям по решению руководителя органа местного самоуправления назначается работник, имеющий соответствующую подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по согласованию с руководителем органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям соответствующего субъекта РФ. Решения руководителя органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям оформляются, как правило, приказами.

Финансирование расходов на содержание органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям осуществляется за счет средств местных бюджетов, а военнослужащих войск гражданской обороны, проходящих военную службу в органе управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, и работников, содержащихся за счет численности МЧС России, — за счет предусматриваемых на эти цели средств в смете доходов и расходов МЧС России.

Охрана общественного порядка является полномочием органов местного самоуправления в области внутренних дел, установленным ст. 132 Конституции РФ. В соответствии с действующим законодательством в их ведение входит организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, а также организация муниципальной пожарной службы.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. было предусмотрено поэтапное формирование муниципальных органов охраны общественного порядка. В нем было предусмотрено, что такие органы будут формироваться вне системы Министерства внутренних дел РФ. Правовую основу их деятельности должен был составить федеральный закон, регламентирующий состав. формы и методы взаимодействия с органами внутренних дел, права и обязанности их служащих, условия и порядок контроля со стороны государства. Федеральный закон должен был учесть особенности местного самоуправления в городах федерального значения. Органы государственной власти субъектов РФ должны были обеспечить организационно-материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка. В Указе содержалась рекомендация органам местного самоуправления при разработке уставов муниципальных образований предусмотреть возможность избрания населением руководителей органов охраны общественного порядка муниципального образования.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» проводился эксперимент в 10 субъектах РФ: милиции общественной безопасности в отдельных городах и районах был придан статус муниципальной милиции. В настоящее время муниципальные органы охраны общественного порядка функционируют в единой системе правоохранительных органов РФ.

Эксперимент проводился в течение почти двух лет и показал наличие серьезных проблем. Хотя за время эксперимента удалось повысить авторитет милиции общественной безопасности, укрепить связь между данными органами и органами местного самоуправления, повысить профессиональную ответственность глав местного самоуправления за состояние дел в этой сфере. Проблемы в основном связаны с созданием механизмов финансирования данных органов и контролем за их деятельностью, недостаточная профессиональная подготовка и отсутствие должного взаимопонимания между служащими муниципальных органов охраны общественного порядка и населением. Здесь сказывается и традиционная отчужденность населения и власти.

Основные итоги эксперимента были подведены Указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». Указом было предусмотрено завершить проведение эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, а МВД РФ обобщить накопленный опыт, использовав его для совершенствования деятельности милиции общественной безопасности.

В ходе эксперимента удалось решить ряд проблем. По вопросу о разграничении компетенций между муниципальными органами охраны общественного порядка и государственными правоохранительными органами было предложено наряду с принятием соответствующих актов заключение административных договоров о разграничении полномочий (заключались договоры между муниципальными образованиями и соответствующими управлениями внутренних дел уже в ходе эксперимента). В городах Тольятти и Ставрополе, например, милиция общественной безопасности финансировалась за счет местного бюджета путем закрепления за ними органами государственной власти субъектов РФ дополнительных доходных статей.

Была сделана попытка иначе определить критерии эффективности работы милиции общественной безопасности: исходя из не цифровых показателей (рост или снижение преступности), а показателей авторитета муниципальных органов охраны общественного порядка, доверия к ним населения.

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается с использованием сил милиции общественной безопасности на основе Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции». В соответствии с ним, наряду с криминальной милицией стала функционировать также милиция общественной безопасности, которая входит в систему МВД России и действует на местном уровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел. Следует отметить, что в большинстве стран мира образована муниципальная милиция, которая, как правило, работает под руководством избранного на муниципальных выборах или назначенного муниципальными органами должностного лица. Такая милиция после распада СССР также была создана в Латвии, Литве, Эстонии и Молдавии.

Милиция общественной безопасности: (1) обеспечивает личную безопасность граждан, охрану общественного порядка; (2) обеспечивает общественную безопасность, профилактику и пресечение преступлений, а также административных правонарушений; (3) осуществляет раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; (4) проводит расследование преступлений в форе дознания; (5) оказывает необходимую помощь гражданам, должностных лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Аппарат милиции общественной безопасности включает:

  • дежурные части;
  • подразделения патрульно-постовой службы, в том числе отряды милиции особого назначения — ОМОН, государственную инспекцию безопасности дорожного движения, участковых инспекторов, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
  • подразделения охраны объектов по договорам, охраны и конвоирования задержанных и арестованных, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, по раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, специализированные подразделения дознания;
  • иные подразделения и службы, необходимые для успешного решения стоящих перед ней задач.

В своей деятельности милиция общественной безопасности подчиняется соответствующему органу внутренних дел, а также органам местного самоуправления в пределах их компетенции.

В целях обеспечения охраны общественного порядка местная администрация осуществляет предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, зрелищных и других массовых общественных мероприятий.

С целью защиты жизни и здоровья населения, а также его имущественных прав нормы действующего законодательства России регламентировали компетенцию органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Федеральным законом «О пожарной безопасности» определены полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. К ним относятся:

  • организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности;
  • участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;
  • разработка, утверждение и исполнение местных бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны;
  • создание, реорганизация и ликвидация в установленном порядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местных бюджетов;
  • осуществление в пределах их компетенции экономического и социального стимулирования обеспечения пожарной безопасности;
  • установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности;
  • содействие созданию и деятельности фондов пожарной безопасности;
  • обучение населения мерам пожарной безопасности и его привлечения к предупреждению и тушению пожаров;
  • содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны; организация общественного контроля за обеспечением пожарной безопасности.

Вопросы и задания для повторения

    1. Одним из наиболее реальных рычагов решения проблем ЗАТО является наличие определенных налоговых льгот. Так, только в закрытых городах было зарегистрировано к началу 1999 г. более 1700 налогоплательщиков. Органы местного самоуправления вправе предоставить дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Предоставление таких дополнительных налоговых льгот не распространяется на налог на добавленную стоимость, акцизы, а также налоги и сборы, зачисляемые в целевые бюджетные фонды.
    2. Перечень дополнительных налоговых льгот согласовывается с Министерством финансов РФ на основе предоставления:
    3. копии ходатайства юридического лица перед органами местного самоуправления ЗАТО о предоставлении дополнительных налоговых льгот;
    4. заключения органов местного самоуправления ЗАТО о целесообразности предоставления льгот (финансово-экономического обоснования);
    5. проекта решения органов местного самоуправления ЗАТО о предоставлении дополнительных налоговых льгот;
    6. справки налогового органа о постановке на учет юридического лица;
    7. справки органов местного самоуправления ЗАТО о регистрации юридического лица;
    8. обязательства юридического лица о направлении 50 % всех средств, оставляемых в его распоряжении в виде налоговых льгот, на инвестиции и создание рабочих мест на территории ЗАТО;
    9. расчетов доходов, выпадающих в связи с предоставлением дополнительных налоговых льгот.
    1. Какие полномочия в сфере местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляют органы государственной власти РФ?
    2. Какие полномочия в сфере местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляют органы государственной власти субъектов РФ?
    3. Перечислите и раскройте особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.
    1. Каковы особенности организации местного самоуправления в родовых общинах?
    2. Каковы особенности в осуществлении полномочий органов местного самоуправления на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов?
    3. Подготовьте Устав муниципального образования — казачьей станицы.
    4. Разработайте и предложите свой перечень федеральных и региональных законов, устанавливающих особенности местного самоуправления на отдельных территориях РФ. Как Вы думаете, правовой статус каких территорий, наряду с закрытыми административно-территориальными образованиями, приграничными территориями, наукоградами, городами федерального значения, должен регулироваться в таких законах? Почему?
    • Какие полномочия в сфере соблюдения законности осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • Какие полномочия в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • Какие полномочия в сфере охраны государства осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • Какие полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • Какие полномочия в сфере охраны общественного порядка осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • Какие полномочия в сфере пожарной безопасности осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
    • решение вопросов переселения и обеспечения жильем граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами и согласно условиям особого режима ЗАТО дальнейшее проживание в нем для них ограничено; указанные вопросы решаются, по согласованию с гражданами, соответствующим предприятием, объектом, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения;
    • обязательное бесплатное государственное страхование граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и (или) объектах;
    • сохранение за работниками предприятий и (или) объектов, других юридических лиц, расположенных на территории ЗАТО, высвобождаемыми в связи с реорганизацией или ликвидацией указанных организаций, а также при сокращении численности или штата указанных работников, на период трудоустройства (но не более чем на шесть месяцев) средней заработной платы с учетом месячного выходного пособия и непрерывного трудового стажа.
    • координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
    • разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
    • участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
    • по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
    • осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
    • вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность (государственный экологический контроль в ЗАТО осуществляется в особом порядке);
    • выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.
    • принятие законодательных и иных актов, направленных на регулирование экономического и культурного международного сотрудничества приграничных территорий;
    • заключение многосторонних и двусторонних межгосударственных соглашений, направленных на развитие сотрудничества приграничных территорий,
    • принятие решений о создании свободных экономических зон;
    • установление по инициативе приграничных территорий льготного режима ввоза и вывоза готовой продукции, производства работ и оказания услуг, используемых исключительно для нужд производства и потребления на приграничных территориях;
    • направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры муниципальных образований;
    • принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;
    • обращение в соответствии с заключенными РФ международными договорами в международный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;
    • решение иных вопросов.
    • Одновременно с этим режим Государственной границы предусматривает осуществление местным сообществ дополнительных полномочий. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» предусматривает, что защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности РФ и реализации государственной пограничной политики РФ заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.
    • Ст. 37 Федерального закона «О государственной границе Российской Федерации», регламентируя полномочия органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, организаций, общественных объединений РФ в сфере защиты Государственной границы, устанавливает, что органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица:
    • оказывают помощь органам и войскам Федеральной пограничной службы РФ, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
    • создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления на приграничных территориях осуществляют органы государственной власти РФ?
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления на приграничных территориях осуществляют органы государственной власти субъектов РФ?
    • Перечислите и раскройте особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях.
    • весь градообразующий НПК должен быть расположен в границах одного муниципального образования;
    • в уставе муниципального образования или в ином нормативном акте, принятом в установленном порядке органом местного самоуправления, должны быть предусмотрены обязанности администрации данного муниципального образования по поддержке развития НПК, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров, определены порядок формирования научно-технического совета муниципального образования, его задачи, права и обязанности, порядок принятия решения о целесообразности развития данного муниципального образования как наукограда, порядок включения юридических лиц в состав НПК.
    • Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен являться для данного муниципального образования градообразующим и отвечать одному из следующих условий:
    • 1) основные фонды НПК составляют не менее 50 % общего объема основных фондов всех хозяйствующих субъектов (за исключением объектов жилищно-коммунальной и социальной сферы), расположенных на территории данного муниципального образования;
    • 2) объем научно-технической продукции (работ, услуг) в стоимостном выражении составляет более 50 % общего объема продукции (работ, услуг) всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования.
    • В состав НПК могут быть включены: а) научные организации и высшие учебные заведения — при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации; б) промышленные предприятия — при условии, что объем производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении) в течение 3 лет, предшествовавших году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50 % общего объема производства; в) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сферах, — при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих (в стоимостном выражении) не менее 50 % объема их основной деятельности.
    • Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.
    • Например, Положением о порядке включения организаций в состав научно-производственного комплекса города Дубны установлено, что НПК города Дубны — это совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники. Включение организаций в состав НПК осуществляется на основании заявления руководителя организации. Решение о включении организации в состав НПК города принимает Научно-технический совет города Дубны. На основании решения НТС глава города издает распоряжение о включении организации в состав НПК города Дубны. Не подлежат включению в состав НПК объекты социальной инфраструктуры и обеспечения жизнедеятельности города.
    • целевое выделение средств из федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ, на территории которого находится наукоград;
    • установленные законодательством льготы по уплате налогов, пошлин, сборов, зачисляемых в федеральный и (или) региональный бюджет;
    • принятие и реализация федеральных целевых и (или) региональных программ, предусматривающих решение вопросов социально-экономического и научно-технического развития наукоградов и организаций, входящих в его НПК;
    • наделение в соответствии с федеральным и региональным законодательством органов местного самоуправления наукоградов отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств;
    • формирование в муниципальных образованиях фондов научно-технического и социально-экономического развития;
    • разработка и реализация мероприятий по социальной защите работников научно-технической сферы.
    • В целях обеспечения координации действий, направленных на развитие г. Дубны как наукограда было принято решение создать при главе города Научно-технический совет. Его статус, порядок создания, организационную структуру, состав, функции, полномочия, ответственность, порядок работы были регламентированы Положением о научно-техническом совете (НТС) г. Дубны. НТС является рекомендательным органом при главе города по вопросам определения и реализации стратегии развития НПК города, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров. НТС в своей работе руководствуется федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, решениями органов государственной власти и управления Московской области, органов городского самоуправления и Положением.
    • НТС выполняет следующие функции:
    • определение стратегии и приоритетных направлений развития НПК города, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров;
    • участие в разработке, корректировке и реализации Программы развития г. Дубны как наукограда РФ;
    • участие в разработке и реализации программ конверсии, структурной перестройки организаций НПК города;
    • выработка мер по координации действий организаций НПК города при реализации Программы развития г. Дубны как наукограда, а также программ научно-технического и социально-экономического развития города;
    • осуществление анализа и экспертных оценок развития города Дубны как наукограда, выдача заключений и рекомендаций.
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления в наукоградах осуществляют органы государственной власти РФ?
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления в наукоградах осуществляют органы государственной власти субъектов РФ?
    • Каковы особенности местного самоуправления в муниципальных образованиях — наукоградах?
    • Подготовьте пакет документов, необходимых для присвоения статуса наукограда одному из городов науки России.
    • утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении;
    • утверждение годовой программы (плана) социально-экономического развития и застройки территории, рассмотрение отчета о ее исполнении;
    • утверждение порядка управления муниципальной собственностью;
    • рассмотрение иных вопросов, отнесенных к ведению Собрания.
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления в городах федерального значения осуществляют органы государственной власти РФ?
    • Какие полномочия в сфере местного самоуправления в городах федерального значения осуществляют органы государственной власти субъектов РФ?
    • Каковы особенности местного самоуправления в Москве?
    • Каковы особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге?
    • предоставления налоговых льгот и преимуществ;
    • целевого финансирования региональных и местных программ сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
    • заключения с общинами малочисленных народов, союзами (ассоциациями) общин малочисленных народов договоров на выполнение работ и предоставление услуг;
    • целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;
    • бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;
    • предоставления на конкурсной основе социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов.
    • земельные участки и другие обособленные объекты, находящиеся в пределах такой территории, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование;
    • в случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ таких территорий, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием;
    • использование природных ресурсов, находящихся на таких территориях, осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии не только с законодательством РФ, но и обычаями малочисленных народов;
    • пользование природными ресурсами таких территорий иными физическими и юридическими лицами в личных целях и в целях предпринимательской деятельности, допускается, если это не нарушает правовой режим таких территорий;
    • для обеспечения нужд малочисленных народов и муниципального образования на таких территориях могут устанавливаться сервитуты, если это не нарушает правовой режим таких территорий;
    • лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на таких территориях для личных нужд;
    • охрана окружающей среды на таких территориях осуществляется не только государственными и муниципальными органами, но также лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов;
    • научные или иные изыскания в отношении объектов историко-культурного наследия в пределах границ таких территорий проводятся, если такая деятельность не нарушает правовой режим территории традиционного природопользования.
  1. Глава 16. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

    В настоящее время в РФ находится 42 закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО), расположенные на территории 22 субъектов Федерации. ЗАТО — это такие достаточно известные города как Мирный (Архангельская область) и Снежинск (Челябинская область), Полярный и Североморск (Мурманская область). На территории Московской области расположены три ЗАТО — г. Краснознаменск и поселки Восход и Молодежный.

    Статус ЗАТО большинство таких муниципальных образований приобрели еще в советский период, когда они строились и развивались как «закрытые ящики» и «закрытые городки». Так, например, на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 февраля 1966 г. особый режим был установлен в г. Мирном Архангельской области, где начал функционировать космодром «Плесецк». На территории ЗАТО располагались промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых был установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Большей частью такие объекты принадлежали Министерству обороны и Министерству атомной промышленности.

    Процесс создания ЗАТО продолжается и в настоящее время. Так, одним из последних такой статус получил г. Шиханы Саратовской области. В Указе Президента РФ «О преобразовании г. Шиханы Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование» было отмечено, что данное решение принимается в целях создания надежной защитной зоны для обеспечения режима безопасного функционирования Государственного института технологии органического синтеза и экологической безопасности населения1.

    Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов» впервые в открытой печати был обнародован не только полный перечень ЗАТО, но и обозначены их границы и географические названия. До 4 января 1994 г. для их обозначения использовались пункты приписки к почтовым отделениям — Капустин Яр-1, Петропавловск-Камчатский-35, Ступино-7, Арзамас-16 и др., позднее было решено использовать официальные географические названия населенных пунктов, расположенных в ЗАТО: Межгорье – Республика Башкортостан; Сибирский – Алтайский край; Железногорск, Зеленогорск, Кедровый, Солнечный – Красноярский край; Большой камень, Фокино – Приморский край, Видяево — Мурманская область. К ЗАТО относятся как отдельные города и поселки, так и более обширные территории. Например, к ЗАТО «Озерск» (Челябинская область) относятся как непосредственно г. Озерск, так и поселки Новогорный, Татыш, Метлино, и Бижеляк, деревни Селезни и Новая Теча.

    Российское законодательство устанавливает и гарантирует право на местное самоуправление населения, проживающего на территории ЗАТО. Права граждан, проживающих или работающих в них, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов РФ. ЗАТО имеет органы местного самоуправления, осуществляет свою деятельность не только с учетом особенности территории, но и интересов населения муниципального образования. Таким образом, закрытое административно-территориальное образование признается административно-территориальной единицей, имеющей особый правовой статус. Территория и границы данной территории определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом интересов развития муниципальных образований.

    Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО регулируются Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании», большим количеством актов Правительства РФ и отдельных министерств и ведомств, а также региональными2 и местными нормативными правовыми актами, среди которых особая роль принадлежит уставам муниципальных образований.

    Если на территории ЗАТО расположены объекты Министерства обороны, правовой статус таких территорий конкретизируется Положением об обеспечении особого режима в ЗАТО. В соответствии с Положением, особый режим включает: (1) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; (2) ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; (3) ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; (4) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; (5) иные особенности, имеющие значение для безопасных работы и проживания граждан в ЗАТО и зонах воздействия, которые могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

    Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. В ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. Разграничение полномочий государственных и муниципальных органов в ЗАТО осуществляется с учетом режимного характера данного муниципального образования.

    1 Российская газета. 1997. 9 июля.

    2 Так, например, ст. 13 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 6 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе» (в ред. от 22 ноября 1996 г., от 10 июля 1997 г.) № 5-15-ОКЗ предусматривает, что местное самоуправление в ЗАТО осуществляется в соответствии с данным Законом с учетом особенностей местного самоуправления, устанавливаемых федеральными законами.

    Компетенция федеральных органов государственной власти в отношении ЗАТО включает:

    а) правовое регулирование статуса ЗАТО, особенностей местного самоуправления, мер по социальной защите граждан, проживающих или работающих в нем, и их прав;

    б) решение вопроса о создании ЗАТО с установлением его административной подчиненности, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и (или) объектов;

    в) обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан;

    г) установление и присвоение статуса зоны воздействия для территорий, прилегающих к границам ЗАТО, в случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО;

    д) установление и обеспечение социальных гарантий и компенсаций гражданам, проживающим или работающим в ЗАТО, в том числе:

    общая социальная компенсация гражданам, проживающим и работающим в условиях особого режима ЗАТО, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости, устанавливаемые законодательством РФ, а также решениями Правительства РФ;

    Таким работникам предоставляются и другие льготы и компенсации в соответствии с законодательством, в том числе предоставление досрочного (но не ранее, чем за два года) выхода на пенсию по их желанию в случае ликвидации предприятий и (или) объектов, а также других юридических лиц, расположенных на территории ЗАТО, уменьшения объемов или перепрофилирования производства, влекущих за собой сокращение штатов.

    В целях реализации Федерального закона о социальной защите населения ЗАТО Правительство РФ 11 января 2001 г. издало постановление «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам». В соответствии с ним, решение о переселении на новое место жительства и обеспечение жильем граждан, утративших служебную связь со своей организацией и не имеющими жилья за пределами ЗАТО принимается по согласованию с ними соответствующей организацией или федеральным органом исполнительной власти совместно с органом местного самоуправления.

    Орган местного самоуправления ЗАТО осуществляет переселение граждан на новое место и обеспечение их жильем за счет предусматриваемых на эти цели средств федерального бюджета, бюджета ЗАТО, средств соответствующей организации и федерального органа исполнительной власти. Орган местного самоуправления представляет предложения с обоснованием необходимости выделения средств из федерального бюджета на проведение данных мероприятий в Министерство финансов РФ.

    Обеспечение жильем осуществляется только при условии сдачи органу местного самоуправления ЗАТО занимаемого муниципального жилья либо добровольного отчуждения в пользу данного муниципального образования жилья, принадлежащего гражданам на праве собственности и расположенного на территории ЗАТО.

    Постановление также определило порядок постановки на учет таких граждан, а также перечень лиц, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем за пределами ЗАТО. К таким лицам относятся: (1) лица, проработавшие 10 и более лет в соответствующей организации ЗАТО и утратившие с ней служебную связь; (2) лица, уволенные с военной или приравненной к ней службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, по состоянию здоровья или в связи организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых составляет 10 и более календарных лет; (3) безработные граждане, признанные особо нуждающимися в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы.

    Кроме этого, органы местного самоуправления за счет собственного бюджета, бюджетов организации и федерального органа исполнительной власти возмещают стоимость проезда, провоза домашнего имущества, а также выплачивают единовременное денежное пособие.

    В Постановлении было также рекомендовано органам местного самоуправления ЗАТО принять нормативные правовые акты, реализующие данное постановление, и предусматривать в местных бюджетах соответствующие средства на переселение граждан на новое место.

    Таким образом, разграничение полномочий государственных и муниципальных органов в ЗАТО осуществляется с учетом режимного характера данного муниципального образования. Компетенция федеральных органов государственной власти частично ограничивает самостоятельность муниципальных органов в решении вопросов местного значения.

    С другой стороны, органы местного самоуправления ЗАТО осуществляют ряд дополнительных функций, связанных с особым режимом территории. Они:

    Особенности формирования бюджета ЗАТО заключается в следующем:

    а) в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;

    б) дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями;

    в) решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год; с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и (или) объектов;

    г) обязательность отчислений органам местного самоуправления части ассигнований из федерального бюджета, направляемых на осуществление в ЗАТО строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкцию с сохранением оборонной направленности производства.

    Средства в размере не менее 10 % от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории;

    д) отчисления в бюджет ЗАТО производят при финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ. Отчисления в размере 1 % от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа, используются для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения.

    Министерство финансов РФ в месячный срок со дня получения данных документов рассматривает их и дает свое согласие на предоставление дополнительных налоговых льгот либо отказывает в ходатайстве. Контроль за правильностью предоставления дополнительных налоговых льгот осуществляется налоговыми органами, действующими на территории ЗАТО.

    Свои особенности имеет землепользование в ЗАТО:

    а) земли населенных пунктов, т. е. муниципальные земли являются только частью земель ЗАТО;

    б) земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам.

    Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории ЗАТО принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления ЗАТО. Управляет этими землями Правительство РФ;

    в) в ведении органов местного самоуправления ЗАТО находятся земли данного образования, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности; по согласованию с органами местного самоуправления в ЗАТО может устанавливаться особый режим использования земель;

    г) меры по предоставлению земельных участков в ведение органов местного самоуправления ЗАТО для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами указанного образования принимают органы государственной власти субъектов Федерации. Новый Земельный кодекс РФ предусмотрел, что необходимые для этого меры должны принимать и органы местного самоуправления.

    Федеральное законодательство устанавливает также особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на этих территориях:

    а) к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним допускаются граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории;

    б) участие иных граждан и юридических лиц в совершении указанных сделок допускается по решению органов местного самоуправления ЗАТО, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО;

    в) граждане, приватизировавшие занимаемые ими жилые помещения, и собственники жилых домов, находящихся на территории ЗАТО, вправе продавать, сдавать в аренду эти помещения и дома и совершать с ними иные сделки с гражданами, постоянно проживающими или работающими на территории ЗАТО, или юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на данной территории, а также с гражданами РФ, получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО;

    г) создание на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ.

    Вопросы и задания для повторения

    Глава 17. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРИГРАНИЧНЫХ РЕГИОНАХ

    Из 89 субъектов Российской Федерации 44 являются приграничными или прибрежными территориями — центрами пересечения интересов общегосударственных, представленных органами государственной власти РФ, реже — органами государственной власти субъектов Федерации, а также интересов местных сообществ. Муниципальные образования, расположенные на таких территориях, не могут не учитывать в своей деятельности общегосударственных интересов. При этом необходимо не только сочетать федеральные интересы с интересами приграничных субъектов РФ и муниципальных образований, но и обеспечивать сотрудничество приграничных территорий РФ с территориями сопредельных государств.

    Найти и соблюсти баланс государственных и местных интересов, реализовать их в своей деятельности — эти и многие другие задачи можно решить при условии формирования соответствующей нормативной базы, разграничения компетенций государственных и муниципальных органов, финансово-экономического обеспечения проводимых мероприятий. Нормативные акты, прежде всего, должны определить правовую основу организации местного самоуправления на таких территориях.

    Решение этих задач на современном этапе усугубляется реальной политической практикой, резко изменившейся геополитической ситуацией за последнее десятилетие. В результате распада СССР значительно возросло число субъектов РФ, прилегающих к государственной границе, в том числе и таких, которые, как, например, Брянская, Курганская, Оренбургская, Смоленская и Челябинская области традиционно считались российской глубинкой. Большинство из суверенных государств, возникших на границах РФ, находится в достаточно сложной экономической ситуации, в том числе и из-за разрыва традиционных форм сотрудничества. Многие из них существенно изменили свои внешнеполитические ориентации, приоритеты в военной области. Законодательное регулирование средств и методов сотрудничества должно способствовать преодолению наряду с политическими и социально-экономическими трудностями проблем гуманитарного характера (восстановление семейных, дружеских, научных, культурных и иных связей).

    В реализации этих достаточно сложных задач может оказать существенную помощь как исторический опыт России, так и международная практика. Нашему государству на протяжении его длительного развития приходилось уже разрешать подобные проблемы. Причем, следует заметить, что необходимость, например, законодательного регулирования особенностей правового статуса приграничных территорий была очевидной еще законодателям XVII столетия. Ст. 5 Соборного Уложения 1649 г. предусматривала, что жители пограничных русско-литовских и русско-немецких земель «ездят из города в город без проезжих грамот». Таким образом, государство пыталось обеспечить наиболее благоприятный режим для сотрудничества приграничных территорий. Важно заметить, что, в соответствии с весьма жестким законодательством этого периода, отсутствие таких «проезжих грамот» в других землях грозило нарушителям наказанием от битья кнутом до смертной казни.

    В целом, сложилась традиция регулирования отношений приграничных территорий, с одной стороны, национальным законодательством, а, с другой — международными договорами. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О государственной границе Российской Федерации» режим Государственной границы регулируется правилами (1) содержания Государственной границы; (2) пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; (3) пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных; (4) ведения на Государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности; (5) разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

    В пограничную зону включается территория шириной до 5 километров вдоль Государственной границы на суше, морском побережье РФ, берегах пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на водоемах. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

    Пограничная зона может также не устанавливаться исходя из характера отношений России с сопредельным государством. Пределы пограничной зоны определяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями органов исполнительной власти субъектов Федерации по представлениям старших должностных лиц органов и войск Федеральной пограничной службы РФ на территориях субъектов Федерации. В таком же порядке определяются участки (районы) внутренних вод России, в пределах которых устанавливается пограничный режим.

    В реализации всех этих правил муниципальное образование, органы местного самоуправления приграничной территории имеют, как правило, особый, более благоприятный режим функционирования. Такие упрощенные правила обычно устанавливаются и международными договорами для развития сотрудничества приграничных народов.

    Установление и обеспечение особого режима, связанного с охраной государственной границы, а также особенности организации местного самоуправления на таких территориях находятся в исключительном ведении федеральных органов государственной власти. Иные особенности развития приграничных территорий, гарантий и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны окружающей среды вправе устанавливать местные органы власти.

    В ведении Российской Федерации находятся:

    В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образований на данных территориях органы государственной власти субъектов РФ вправе (1) образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполнительной власти субъекта Федерации с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных образований; (2) создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных вопросов приграничного сотрудничества; (3) обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и функционирования предприятий и организаций, которые способствуют развитию муниципальных образований; (4) устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные территории на постоянное и временное проживание; (5) решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками и др.

    Органы местного самоуправления вправе:

    а) осуществлять информационные функции;

    б) принимать собственные инвестиционные программы;

    в) принимать решения о перемещении через Государственную границу РФ машин, механизмов, материальных ресурсов, рабочей силы, необходимых для выполнения работ, предусмотренных заключенными приграничными территориями соглашениями;

    г) принимать участие в разработке правил, устанавливающих порядок въезда на приграничные территории;

    д) устанавливать по согласованию с органами государственной власти РФ специальные сборы, взимаемые при пересечении границы, средства от которых направляются на развитие инфраструктуры приграничной территории;

    е) принимать в пределах своих полномочий положения о свободной экономической зоне и зоне свободной приграничной торговли, утверждаемые органами государственной власти РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ;

    ж) устанавливать по согласованию с органами государственной власти РФ и субъектов РФ особенности землепользования на приграничных территориях в соответствии с законодательством;

    з) согласовывать с представителями приграничных войск местонахождение и размеры земельных участков, отдаваемых в аренду иностранным физическим и юридическим лицам вблизи Государственной границы РФ.

    Режим приграничной территории предполагает ограничение права населения на осуществление местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления только по согласованию с органами государственной власти решают такие вопросы, как: регистрация граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономической, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий.

    Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения органов и войск Федеральной пограничной службы РФ. Разрешение на проведение работы или мероприятия включает определение места, времени проведения, количества участников, лица, ответственного за их проведение. Для регулярных работ, мероприятий могут устанавливаться постоянные места их проведения.

    Установление иных правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, предусмотренных законом.

    Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

    Ст. 38 Федерального закона устанавливает, что граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников органов и войск Федеральной пограничной службы РФ и в иных формах. Порядок привлечения граждан к защите Государственной границы регулируется Правительством РФ.

    Особенности имеет также землепользование на приграничных территориях, которое регламентировано в Земельном кодексе РФ. В ст. 93 было дано понятие «земли обороны и безопасности». Таковыми были признаны земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, войск Пограничной службы РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории России, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности и др.

    В целях обеспечения обороны государства предоставляются земельные участки для:

    1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

    2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, космической и др. техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

    3) создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и другие).

    При необходимости временного использования территорий для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.

    Для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу и других объектов. Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством РФ.

    Исполнительные органы государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования

    В условиях чрезвычайного или военного положения для нужд обороны и безопасности земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции. Реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд.

    В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок. Собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.

    При отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия особых обстоятельств, занят для использования в соответствующих целях с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав. Оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.

    В целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил РФ, войск Пограничной службы РФ, других войск, воинских формирований и органов земельных участках могут устанавливаться запретные зоны.

    В определении наиболее важных вопросов, требующих правового регулирования, апробации принятых законодательных актов значительную роль играют эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных территориях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. ХХ в. проводился на территории Печорского и Пыталовского районов Псковской области. Наряду со всеми типичными проблемами российской глубинки, эти сельские районы со слабо развитой инфраструктурой после распада СССР оказались приграничьем. 250 муниципальных образований Псковской области столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории проблемами неурегулированности отношений органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особенностей инвестиционной политики на приграничной территории; порядка изъятия муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления Государственной границы и создания соответствующей инфраструктуры; взаимоотношений с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отношения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др. Разрешение этих проблем затруднялось сложным экономическим положением и наличием территориальных притязаний со стороны Латвии и Эстонии. Все это отягощалось массовой контрабандой сырья в эти страны.

    Здесь же существовали благоприятные условия для развития приграничного сотрудничества. Между органами местного самоуправления существовало взаимопонимание и отсутствовали принципиальные разногласия. В частности, совместно на паях прокладывались дороги, строились мосты, электрифицировались хутора, обменивались рабочей силой, осуществлялись совместные проекты по обустройству территорий, решались актуальные природоохранные задачи.

    В этих условиях, прежде всего, была реорганизована система местного самоуправления, которая должна была учесть и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления режима приграничной территории. Были проведены выборы глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления на приграничных территориях. Эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области позволил предусмотреть ряд мер по совершенствованию законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления на приграничных территориях.

    Вопросы и задания для повторения

    Глава 18. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В НАУКОГРАДАХ

    Наукограды — это в настоящее время около 220 административно-территориальных центров, которые специализируются в тех или иных видах деятельности, в т.ч. 69 городов России, способных претендовать в соответствии с федеральным законодательством на получение статуса наукограда. Большинство подобных муниципальных образований традиционно занимаются определенной деятельностью. В частности в Московской области города Жуковский — авиацией, Пущино — биологией, Протвино — физикой высоких энергий. Выполняя государственные задачи такие центры подчас, особенно в последние годы в связи с проблемами переходного периода, находятся в сложных финансово-экономических условиях.

    Вопрос о наукоградах имеет особое значение для Московской области, где расположены 28 городов российской науки, в которых проживает около 1,3 млн. человек, что составляет примерно 20 % населения области, а также 10 % всего кадрового потенциала российской науки. Социальный и экономический кризис в них проявляется сильнее, чем в других городах.

    Отдельные попытки решить проблемы таких городов и поселков науки и высоких технологий предпринимались и ранее. И, прежде всего, органами местного самоуправления, состояние которых в таких центрах в значительной степени определялось положением научных и научно-производственных комплексов. В течение ряда лет большой популярностью пользовалась идея технополисов, в значительной степени подготовившая идею о наукоградах. Одним из наиболее удачных проектов стал опыт г. Заречного Свердловской области, развитие которого когда-то оказалось тесно связано со строительством и эксплуатацией Белоярской АС.

    В правовом регулировании таких городов и поселков важное значение имело принятие Федерального закона от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике», подписание Президентом РФ Указа от 7 ноября 1997 г. «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий» и принятие Правительством РФ постановления от 24 января 1998 г. «О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)», утвердившее «Временный порядок отнесения муниципальных образований к наукоградам» и «Временное положение о государственной поддержке наукоградов». Наконец, 7 апреля 1999 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О статусе наукоградов в Российской Федерации». Наряду с федеральными актами особенности местного самоуправления в наукоградах регулируются также законодательными и подзаконными актами субъектов РФ, а также актами местного самоуправления.

    Инициатором постановки вопроса об отнесении муниципального образования к наукограду может быть орган местного самоуправления или орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится такое муниципальное образование, Российская академия наук, федеральные органы исполнительной власти, заинтересованные в развитии организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса (НПК). Рассмотрение вопроса осуществляет Правительство РФ, а статус наукограда присваивается Президентом РФ на срок до 25 лет.

    Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно отвечать следующим критериям:

    Для решения вопроса о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда в Правительственную комиссию по научно-инновационной политике в установленном порядке представляются документы, согласованные с органами государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположено данное муниципальное образование, а также с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти или Российской академией наук, имеющими подведомственные организации на территории данного муниципального образования. Это:

    а) ходатайство о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, содержащее основные данные о научно-техническом потенциале муниципального образования и обоснование необходимости отнесения его к наукоградам;

    б) проект программы развития муниципального образования, определяющий меры государственной поддержки, учитывающие специфику муниципального образования, программные мероприятия и их технико-экономическое обоснование, источники финансирования (с указанием разделов расходной части бюджетов всех уровней в соответствии с бюджетной классификацией РФ);

    в) проект соглашения между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления муниципального образования, определяющего полномочия, обязательства и ответственность сторон по реализации программы развития муниципального образования, порядок финансирования программных мероприятий за счет средств бюджетов различных уровней, а также другие вопросы, решение которых имеет важное значение для реализации программы развития наукограда;

    г) проект указа Президента РФ о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда в соответствии с Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации».

    Правительственная комиссия по научно-инновационной политике рассматривает представленные документы и вносит в Правительство РФ предложение о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда. Правительство РФ представляет Президенту РФ предложение о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда.

    В целях сохранения и развития научного потенциала, создания условий для устойчивого развития наукограда используются различные формы государственной поддержки:

    Выделение средств из федерального бюджета осуществляется при условии предоставления наукограду субъектом РФ поддержки в размере не менее 50 % сумм налоговых платежей, подлежащих в установленном порядке перечислению в бюджет субъекта РФ организациями — плательщиками, размещенными на территории наукограда (при этом их размер не может превышать сумму налоговых доходов, собранных на территории данного муниципального образования и поступивших в федеральный бюджет в течение года, предшествовавшего расчетному, за исключением доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюджетных фондов). Соответствующие льготы по налогообложению могут представляться и органами местного самоуправления.

    Контроль за деятельностью муниципального образования как наукограда, а также за целевым использованием средств, выделенных в рамках оказания государственной поддержки, осуществляется заинтересованными федеральными органами исполнительной власти совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В случае несоответствия результатов деятельности НПК наукограда его задачам решение об отнесении муниципального образования к наукограду по представлению Правительственной комиссии может быть признано утратившим силу.

    Отчет о ходе реализации программы развития наукограда, подготовленный органом местного самоуправления и согласованный с органом исполнительной власти субъекта РФ, представляется в Правительственную комиссию по научно-инновационной политике не реже одного раза в 2 года.

    Статус наукограда может быть прекращен в случаях:

    а) исключения из числа государственных приоритетов направлений научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров, установленных для данного наукограда;

    б) несоответствия результатов деятельности НПК наукограда приоритетным направлениям научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров, установленных для данного наукограда, а также критериям присвоения муниципальному образованию статуса наукограда.

    Инициатива досрочного прекращения статуса наукограда может исходить от органа местного самоуправления муниципального образования, органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование, Министерства науки и технологий РФ, а также от других федеральных органов исполнительной власти или Российской Академии наук, имеющих подведомственные организации на территории данного муниципального образования.

    Для рассмотрения вопроса о досрочном прекращении статуса наукограда в Правительственную комиссию по научно-инновационной политике вносится мотивированное обоснование необходимости принятия соответствующего решения и проект указа Президента РФ о досрочном прекращении статуса наукограда. Правительственная комиссия с учетом мнений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления муниципального образования рассматривает представленные материалы и вносит в Правительство РФ предложения о досрочном прекращении статуса наукограда. Правительство РФ представляет Президенту РФ предложение о досрочном прекращении статуса наукограда. Выполнение программы развития муниципального образования как наукограда не является основанием для досрочного прекращения статуса наукограда.

    Впервые статус «Наукоград Российской Федерации» присвоен был г. Обнинску Калужской области (Указ Президента РФ № 821 от 6 мая 2000 г.), который зародился вокруг секретной атомной «Лаборатории В», где была создана первая в мире атомная электростанция, а в последние годы действуют научные учреждения самого разного профиля. Кроме этого, в научно-технической и инновационной сферах специализировались в момент присвоения статуса наукограда 297 малых и средних предприятий муниципальной, частной и иных форм собственности. Здесь с 1997 г. проводился также эксперимент по отработке механизмов перехода наукоградов к устойчивому бездотационному развитию.

    Одновременно с присвоением звания Указом Президента РФ были утверждены два важнейших документа:

    1. Направления научной, научно-технической и инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, являющиеся приоритетными для г. Обнинска как наукограда РФ в 2000-2004 гг.

    2. Программа (основные направления) развития г. Обнинска как наукограда, которая определила цели и основные задачи развития наукограда, программные мероприятия по развитию Обнинска как наукограда, основные направления поддержки наукограда, финансовое обеспечение программы, механизм контроля за ее реализацией и порядок оценки результатов реализации программы. Для управления данной Программой создается специальная дирекция, которую возглавляет глава органа местного самоуправления г. Обнинска. Положение о дирекции программы и ее состав утверждаются государственным заказчиком программы — правительством Калужской области.

    В Программе были указаны основные этапы ее реализации:

    подготовительный этап (1999 г.) — разработка организационно-правовых и экономических механизмов развития г. Обнинска как наукограда, подготовка и согласование программы;

    первый этап (2000-2001 гг.) — отработка форм государственной поддержки г. Обнинска как наукограда;

    второй этап (2002-2004 гг.) — переход г. Обнинска к бездотационному развитию.

    Из 10 основных программных мероприятий одним из наиболее крупных является «Социально-экономическое развитие наукограда», реализация которого позволит добиться развития непроизводственной сферы города и достигнуть уровня жизни, превышающего государственные минимальные социальные стандарты. Программа развития г. Обнинска финансируется из следующих источников: федеральный бюджет — 36,94 % от общего объема финансирования Программы, бюджеты федеральных органов исполнительной власти — 2,98 %, федеральные целевые программы — 0,35 %, бюджет Калужской области — 28,33 %, бюджет г. Обнинска — 30,1 %, иные организации и внебюджетные источники — 1,3 %.

    Указом Президента РФ от 12 апреля 2001 г. «в целях создания условий для сохранения и развития научно-технического потенциала г. Королева и на основании представления Правительства» статус наукограда был присвоен г. Королеву Московской области на срок до 31 декабря 2025 г.

    Уставом г. Королева предусмотрено, что город и поселки Болшево, Первомайский, Текстильщик образуют единое муниципальное образование — наукоград с градообразующим НПК авиакосмического назначения (ст. 2.1). В Уставе (ст. 20.2) обращается особое внимание на то, что экономическую основу местного самоуправления города прежде всего составляет градообразующий НПК, занимающий приоритетное место в жизни горожан. В частности, из числа занятых работников в отдельных отраслях экономики в промышленности и науке — работают 65 % жителей, в т.ч. в НПК — 56,8 %. Объем НПК в общем объеме выполненных работ всеми предприятиями по городу составляет даже в последние годы более 80 %.

    К вопросам местного значения города относится в соответствии с п. 36 ст. 6.3 «поддержка градообразующего НПК, приоритетных для города направлений научной, научно-технической и инновационной деятельности, использования ресурсосберегающих технологий, подготовки кадров».

    Указом Президента РФ от 20 декабря 2001 г. статус наукограда был присвоен г. Дубне Московской области. Еще 16 марта 2000 г. решением Совета депутатов города было принято постановление «О развитии города Дубны как наукограда Российской Федерации». Одновременно с ним были приняты «Положение о научно-техническом совете города Дубны» и «Положение о порядке включения организаций в состав научно-производственного комплекса города Дубны».

    В решении от 16 марта 2000 г. говорилось, что Совет депутатов г. Дубны решил считать целесообразным развитие города как наукограда РФ и ходатайствовать перед Правительством Московской области и Правительством РФ о присвоении г. Дубне такого статуса. Администрация города обязывалась поддерживать развитие НПК, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров, а также обеспечить подготовку документов, необходимых для присвоения городу статуса наукограда РФ.

    Для этого НТС наделяется соответствующими полномочиями, а также принимает решения об изменениях состава НПК города, имеет право запрашивать и получать от органов городского самоуправления необходимую для деятельности НТС информацию.

    Первый состав НТС формируется распоряжением главы города из ведущих ученых и специалистов организаций НПК, представителей местной администрации и Совета депутатов города на основании предложений руководителей организаций НПК, Совета депутатов и главы города. Дальнейшие изменения его состава производятся решениями НТС на основании обращений руководителей организаций НПК, председателя Совета депутатов и главы города.

    НТС возглавляет председатель, избираемый из числа членов НТС. Он руководит его работой, ведет заседания; представляет НТС во взаимоотношениях со всеми органами и организациями по вопросам, связанным с деятельностью НТС; подписывает решения и иные документы НТС; формирует предложения по кандидатурам своих заместителей, ученого секретаря; дает поручения членам НТС. Заместители председателя избираются НТС по представлению его председателя и выполняют определенные им же обязанности. В состав НТС входит также ученый секретарь, назначаемый решением НТС по представлению председателя НТС, который готовит проекты повесток заседаний НТС, документов, решений; обеспечивает ведение протокола на заседаниях НТС; организует учет выполнения решений НТС, поручений председателя; организует участие в заседаниях НТС приглашенных представителей предприятий, учреждений, организаций. При необходимости по решению НТС могут создаваться постоянные и временные комиссии, рабочие группы по отдельным вопросам или направлениям деятельности. Задачи и порядок деятельности комиссий и рабочих групп определяются решениями НТС.

    Деятельность НТС осуществляется в соответствии с планами работ, утверждаемыми на заседании НТС. Заседание НТС правомочно принимать решения, если на нем присутствует более половины списочного состава членов НТС. Решения принимаются большинством голосов членов НТС, присутствующих на заседании. Организационно-техническую деятельность НТС обеспечивает администрация города.

    В ближайшие годы Правительству РФ предстоит рассмотреть проекты программ развития и других центров науки, претендующих на присвоение статуса наукоградов. Это — Троицк, Юбилейный, Жуковский, Красноармейск, Черноголовка (Московская область), Кольцово (Новосибирская область), Сосновый Бор (Ленинградская область) и др.

    Вопросы и задания для повторения

    Глава 19. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

    Свои особенности имеет местное самоуправление в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. Причем, такие особенности в г. Москве также определяются ее статусом как столицы РФ.

    Особенности местного самоуправления в городах федерального значения были предусмотрены еще Конституцией РФ, но первоначально не получили своего развития в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 17 марта 1997 г. в него были внесены изменения, которыми предусматривалось, что в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14), но создаются внутригородские муниципальные образования (ст. 12); местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства (ст. 12) и в этих целях предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами данных субъектов Федерации (ст. 6); объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами данных субъектов Федерации в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12); население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве — это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления; а также согласно ст. 12 Налогового кодекса РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.

    Кроме этого, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления относится регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения (п. 18 ст. 4). Однако, такие федеральные законы пока не приняты.

    Отметим, что зарубежные страны имеют в этом плане достаточно богатый опыт. Большинство из них, как правило, определяет особый статус для столичных городов и городов федерального значения. Это влияет и на организацию, и на функционирование местного самоуправления. Определяя особый статус для столиц, а также для больших городов они уделяют особое внимание сосредоточению населения, расположению культурного, коммерческого или индустриального центра, зависимости окружающих районов от их служб и инфраструктуры. Столицы нуждаются в дополнительных полномочиях и ресурсах, чтобы справиться с функцией центра государственных органов власти, таким образом вызывая необходимость дополнительного руководства и контроля со стороны правительства. Неудивительно, что мэры больших городов пользуются значительным влиянием на политику своего национального правительства.

    Для развития в г. Москве местного самоуправления и выполнения городом функций столицы РФ Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. было утверждено «Временное положение об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве». Систему административно-территориального деления г. Москвы образовали административный округ и муниципальный район. Позднее порядок организации местного самоуправления был определен Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 «О районной Управе в городе Москве».

    Территориями, в пределах которых в настоящее время осуществляется местное самоуправление, являются только территории районов. Устав г. Москвы предусматривает также образование территориальных единиц с особым статусом — историко-культурные, лесопарковые, промышленные зоны и др. Статус таких территорий и порядок их образования устанавливается законом г. Москвы.

    Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра города Москвы. Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

    Органами местного самоуправления в г. Москве являются районные управы, в состав которых входят районное Собрание и глава района. Глава района (районной управы) руководит деятельностью местной администрации, осуществляет управление муниципальным имуществом, разрабатывает смету доходов и расходов, обеспечивает ее исполнение и выполняет иные исполнительно-распорядительные функции.

    Глава района не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. По вопросам своей компетенции, установленной законодательством РФ и нормативными актами г. Москвы, глава района издает распоряжения.

    Районное Собрание — собрание представителей населения муниципального района состоит из 5-7 муниципальных советников, избираемых по территориальным избирательным округам на 4 года на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Порядок выборов в муниципальное собрание и число муниципальных советников (в настоящее время в представительные органы местного самоуправления избраны 1,5 тыс. советников) устанавливаются Московской городской Думой.

    Районное Собрание осуществляет следующие полномочия:

    Районное Собрание вправе осуществлять контрольные функции, в том числе контроль за деятельностью главы муниципалитета, за порядком использования земельных участков и муниципальной собственности. Оно правомочно принимать решения, если на его заседании присутствуют более половины муниципальных советников. Решения принимаются большинством присутствующих на заседании муниципальных советников и подписываются главой района.

    Решения Собрания, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми находящимися на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, органами общественного территориального самоуправления и гражданами.

    Население микрорайонов (поселений), а также улиц, кварталов, домов может создавать органы территориального общественного самоуправления, действующие в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами г. Москвы. Порядок формирования органов общественного самоуправления устанавливается муниципальным собранием по предложению главы муниципалитета в соответствии с типовым положением об органах территориального общественного самоуправления, утверждаемым Московской городской Думой по представлению мэра г. Москвы.

    Закон г. Москвы «О районной управе» не соответствует Конституции РФ, федеральному законодательству. Поэтому вопрос о местном самоуправлении в г. Москве являлся предметом неоднократных рассмотрений в судебных органах. 31 марта 2001 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ на основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР постановила, что Закон г. Москвы «О районной управе», как противоречащий федеральному законодательству, должен быть приведен в соответствие с ним не позднее 30 сентября 2001 г.

    В решении было особо подчеркнуто, что в соответствии с тем, что районные управы являются органами местного самоуправления, Московская городская дума не вправе отменять решения районного собрания; мэр города не вправе влиять на избрание и отрешение от должности главы управы; районы имеют право на местный бюджет и муниципальную собственность. К районным управам должен перейти новый круг полномочий: выдача разрешений на брак гражданам, не достигшим 18-летнего возраста; организация опеки и попечительства; учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; развитие территорий; текущий ремонт и благоустройство; содействие в охране общественного порядка и др.

    Однако, по мнению многих, решение данных проблем приведет к возникновению новых. Для Москвы, например, актуальна проблема механизма перераспределения финансовых потоков (из ведения города должно уйти 10 % городского бюджета). В Москве есть и будут богатые центральные и бедные, т.н. «спальные» районы. Доходы управы, на территории которой находится «Газпром» будут несоизмеримы с доходами такого района как Бутово. Необходимо также в особом порядке решить проблему разграничения предметов ведения на «вопросы местного значения» и вопросы государственного значения. Город федерального значения — это единое целое и его нельзя «разделить» на 125 кусков. Возникнет масса претензий и несоответствий.

    В Санкт-Петербурге формирование органов местного самоуправления началось в 1997 г. Мегаполис с входящими в него пригородами был разделен на 111 муниципалитетов (тогда как, например, во всей Ленинградской области насчитывалось всего 29 субъектов местного самоуправления). Территориальной основой муниципальных округов стали микрорайоны с населением в среднем по 40 тысяч человек. Бывшие городские районы вошли в систему государственной исполнительной власти в качестве территориальных управлений.

    Как показал первый опыт становления местного самоуправления, также как и в г. Москве, обнаружилось нарушение федерального законодательства, колоссальной проблемой стали срывы выборов депутатов и должностных лиц местного самоуправления. По вине как государственных, так и муниципальных органов в голосовании на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в октябре 1997 г. приняло участие менее 10 % избирателей. Не спасло ситуацию и решение продлить выборы еще на один день. Только после того, как в феврале 1998 г. городская избирательная комиссия отменила процентный барьер явки избирателей, необходимый для признания выборов состоявшимися, удалось завершить избирательный марафон.

    Однако, и выборы депутатов муниципальных советов второго созыва почти повсеместно также были признаны несостоявшимися, так как около 20 % избирателей проголосовали против всех кандидатов. Накануне муниципальных выборов 1997 г., по итогам социологического опроса, было выяснено, что только 4 % избирателей представляют, на территории какого муниципального образования они проживают. «Скептически, — сообщали «Санкт-Петербургские ведомости» — настроены избиратели и относительно того, смогут ли депутаты муниципальных советов решить какие-либо проблемы в своих микрорайонах. 55 % опрошенных заявили, что «не смогут», и лишь 16 % — ответили на данный вопрос утвердительно». Только в одном Невском районе в выборах приняло участие 408 кандидатов.

    Медленные темпы становления системы местного самоуправления обусловили и более позднее формирование правовой основы деятельности муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, например, только 6 июля 1998 г. был зарегистрирован устав округа № 8, на основании которого начали разрабатываться другие документы, определившие структуру муниципального совета, перечень и состав его постоянных комиссий.

    На территории муниципальных округов сформировались разнообразные модели местного самоуправления. Первые месяцы деятельности муниципалитетов показали, что значительная часть полномочий и собственности осталась на уровне города — субъекта РФ. Одновременно с началом формирования местного самоуправления так и не был принят закон о передаче муниципальным советам объектов социальной инфраструктуры (школы, детские сады и подростковые клубы и др.). Создание муниципальных учреждений здравоохранения и образования не обеспечено местным бюджетом.

    Нарушения федерального законодательства при установлении доходных источников дважды в своих решениях подтверждал Конституционный Суд РФ. Доля муниципальных образований в бюджете города непомерно мала. Так, например, каждый из пятидесяти депутатов Законодательного собрания города имеет в городском бюджете личный фонд в 9 млн. рублей. В сумме это составляет те же 2 % городского бюджета, что и у 111 муниципалитетов.

    Резко сужены также полномочия органов местного самоуправления. К ним относятся: опека и попечительство; создание условий для обеспечения граждан услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; благоустройство дворовых и придворовых территорий. Не урегулированы взаимоотношения городской администрации, ее территориальных подразделений и муниципальных советов.

    Все эти проблемы с очевидностью показывают наличие муниципального кризиса в городе. По мнению многих, установление местного самоуправления на уровне округов — это ошибка, хотя вопрос о правомерности деления города на 111 округов рассматривал Верховный Суд РФ, который иск не удовлетворил.

    По мнению других исследователей, проблема заключается не в делении города на районы и округа, а в разделении функций между органами государственной власти и местного самоуправления. До революции в Петербурге было 80 муниципальных образований, а численность населения (в 1913 г.) составляла 1200-1300 тыс. человек (в настоящее время — 5 млн.). Город легко делится на так называемые социально-хозяйственные или инфраструктурные комплексы (их примерно 60), на основе которых, как считает часть теоретиков и практиков местного самоуправления, и необходимо образовать муниципальные округа, где жителей объединят общие интересы, а органы местного самоуправления способны будут более или менее самостоятельно решать вопросы местного значения.

    Многие уверены, что более подходящий вариант — это создание 20 муниципальных образований на уровне районов. Таким образом, местное самоуправление в городах федерального значения настоятельно требует соответствующего правового регулирования.

    Вопросы и задания для повторения

    Глава 20. ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОДОВЫХ ОБЩИНАХ И НА ДРУГИХ ТЕРРИТОРИЯХ

    Формирование особенностей местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов в наибольшей степени обеспечивает реализацию исторических и иных местных традиций, социокультурное развитие отдельных территорий России.

    Особое значение это имеет, прежде всего, для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы. Они насчитывают менее 50 тыс. человек и осознают себя самостоятельными этническими общностями. Законы, регулирующие особенности жизнедеятельности малочисленных народов были приняты первоначально в субъектах Федерации, в частности, в Республиках Бурятия, Саха (Якутия), Корякском национальном округе.

    Законом Республики Саха (Якутия) от 23 октября 1992 г. «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера» было предусмотрено, что родовая община создается для возрождения, сохранения и развития уклада жизни, культуры, языка малочисленных народов Севера. Родовые общины на своих общих собраниях решают такие вопросы как: избрание совета общины и ее главы; выборы ревизионной комиссии; принятие и внесение изменений и дополнений в устав общины и ее символику; принятие новых членов в общину и исключение из ее состава; утверждение либо отмена решений главы общины; принятие в общину работников по контракту; распределение родовых, племенных, семейных и индивидуальных угодий; изменение внутренних границ обитания общины; заключение внешнеэкономических договоров; утверждение отчетов главы общины. Возможности для развития местного самоуправления через институт общины предусматривались также Законом Хабаровского края от 29 мая 1996 г. «Об общине коренных малочисленных народов Севера».

    Региональное законодательство в Республике Саха (Якутия) пошло также по пути правового регулирования организации жизнедеятельности отдельных коренных малочисленных народов. В частности, в 1998 г. был принят Закон «О суктуле юкагирского народа». Значение этого факта становится очевидным, если вспомнить, что в момент принятия Закона на территории Республики проживало 544 юкагира1.

    30 апреля 1999 г. был принят Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», а Федеральный закон от 6 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» определил правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии ее осуществления. В соответствии с данным законом в муниципальных образованиях — на территориях проживания коренных малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов создаются общины коренных малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам.

    Ст. 7 Федерального закона от 6 июля 2000 г. регулирует взаимоотношения общин малочисленных народов с органами местного самоуправления, которые в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов в виде:

    1 Для сравнения: в XVII в. на территории современной Якутии проживало 4500 юкагиров, в конце XIX в. — 948, по данным официальной переписи 1989 г. — 697 юкагиров.

    В местах компактного проживания малочисленных народов органы местного самоуправления по предложению общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов могут наделять их отдельными полномочиями органов местного самоуправления.

    Вопросы, затрагивающие интересы общин малочисленных народов, решаются органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления с учетом мнения общин малочисленных народов. Органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Общины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин малочисленных народов и их членов, в установленном законом порядке, а также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.

    Органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть учредителями общин малочисленных народов.

    На учредительном собрании общины малочисленных народов вправе присутствовать все граждане, проживающие на территории (части территории) соответствующего муниципального образования. Об изменениях в своем уставе община малочисленных народов должна сообщить в органы местного самоуправления в сроки и в порядке, установленные законодательством субъектов РФ.

    Принадлежность к общине малочисленных народов лиц, относящихся к малочисленным народам, не может служить основанием для ограничения их прав и свобод человека и гражданина, условием предоставления им органами местного самоуправления каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть членами общины малочисленных народов.

    В целях сохранения культуры малочисленных народов общины малочисленных народов могут организовывать воспитание и обучение детей членов общины, исходя из традиций и обычаев этих народов. Привлечение преподавателей для воспитания и обучения детей членов общины малочисленных народов может осуществляться на основе договоров общин малочисленных народов с органами местного самоуправления.

    Реализация особенностей местного самоуправления путем создания родовых общин позволяет сохранить этнокультурную, языковую самобытность, среду обитания компактно проживающих малочисленных коренных (аборигенных) народов, национальных меньшинств и групп, обеспечить их права и удовлетворение духовных запросов и интересов, возродить традиционные промыслы и ремесла, гарантировать им в целом местное самоуправление с учетом национальной специфики.

    Другим Федеральным законом — «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусмотрено, что решением органа местного самоуправления могут образовываться территории традиционного природопользования местного значения. Основанием для такого решения является обращение лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов либо их уполномоченных представителей. Образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на территории нескольких муниципальных образований, осуществляется решениями органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

    Правовой режим таких территорий будет отличаться от правового статуса остальных муниципальных образований. Он устанавливается положением о территориях традиционного природопользования, утвержденным соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. В результате органы местного самоуправления в своей деятельности должны учитывать следующие особенности:

    Аналогичные законы принимаются и на уровне субъектов Федерации. В частности, это Закон Хабаровского края от 24 декабря 1999 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае». На уровне субъектов Федерации получило развитие и правовое регулирование национальных муниципальных образований, которые создавались в 30-е гг. XX в. и оказались эффективной формой национально-государственного устройства эвенков, эвенов, чукчей, юкагиров и многих других коренных малочисленных народов.

    Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 гг., утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г., предусматривала подготовку и принятие закона РСФСР о правовом статусе национального района, национального сельского и поселкового Советов. Эта идея нашла отклик в регионах, где были приняты соответствующие законы. Национальные сельсоветы были созданы на территории Республики Саха Якутия, в Кемеровской области и др. В соответствии с Законом Бурятской ССР «О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР» (1991 г.), были созданы девять национальных сельских Советов, впоследствии объединенных в национальный Эвенкийский район.

    Особенности таких национальных Советов в основном сводятся к предоставлению налоговых и иных льгот в отдельных сферах (образование, воинский учет и др.), а также в характере экономической и культурной деятельности (оленеводство, рыболовство, традиционные промыслы и др.).

    В соответствии с Законом Республики Карелия «О правовом статусе национального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия» (1991 г.), национальные районы и советы также способствуют возвращению на территорию совета лиц из числа коренного населения из других районов страны; устанавливают для коренных малочисленных народов дополнительные льготы из собственных местных бюджетов; сохраняют национальные архитектурные традиции, в том числе и путем согласования проектов планировки и застройки населенных пунктов; способствуют использованию на таких территориях наряду с русским языком и других языков коренных малочисленных народов, в том числе и для общения с органами государственной власти Республики Карелия, обозначения наименований населенных пунктов, объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, должностных лиц местных органов.

    Вместе с тем, создание родовых общин и национальных муниципальных образований часто не решает всех проблем коренных малочисленных народов, которые в соответствии с требованиями международных актов вправе свободно определять свои взаимоотношения с государством, которое сложилось на их территориях, свободно осуществляют свое экономическое, социальное, культурное и духовное развитие, а также выбирают формы самоуправления в соответствии с их историческими традициями1. С учетом этого была сделана попытка расширить правовое регулирование жизнедеятельности коренных малочисленных народов путем разработки проектов Федеральных законов «О местных национально-территориальных сообществах» и «Об общих принципах местного самоуправления в районах компактного расселения национальных меньшинств и коренных народов». Но к настоящему времени данная попытка оказалась неудачной в силу недостаточной проработки статуса основных субъектов, которые могли бы реализовать право на создание местных национально-территориальных сообществ. Кроме этого, авторы предлагаемых проектов не смогли предусмотреть достаточных механизмов, которые позволили бы при реализации этих законов избежать межэтнических конфликтов, нарушений принципа равноправия граждан, независимо от этнической принадлежности.

    Местное самоуправление имеет особенности и на других территориях. В частности, в соответствии с российским законодательством и уставами войсковых казачьих войск (Донского, Сибирского, Уральского, Терского и др.), на территориях России, на которых располагается казачий округ или станичное казачье общество, наряду с органами местного самоуправления формируются также органы казачьего самоуправления. Казачий округ, например Сибирского войска, расположен на территориях Алтайского края, Кемеровской и Омской областей и Ханты-Мансийского автономного округа (центр — г. Омск). Оренбургское казачье войско (уральское казачество) проживает и организует самоуправление на территории Оренбургской, Челябинской областей и Башкортостана. Станичные казачьи общества могут также располагаться как на территории одного муниципального образования, так и на территории нескольких населенных пунктов.

    Среди особенностей местного самоуправления на таких территориях — активное участие казаков в решении вопросов местного значения. Особенности казачьего самоуправления оказывают влияние на нормативные акты муниципальных образований. Это отразилось в уставах Ставропольского и Краснодарского краев, Ростовской области, уставах муниципальных образований, особенно, когда такие образования формируются на территориях казачьих станиц (станица Вешенская Ростовской области, станица Невская Краснодарского края, город Урюпино и Урюпинский район Волгоградской области).

    Устав (Основной Закон) Ставропольского края определяет, что местные обычаи и традиции реализуются в особенностях структуры местного (казачьего) самоуправления. Так, например, здесь действует Совет стариков, который имеет право отменять в период работы войскового круга принятые на нем решения и ставить вопрос о повторном их обсуждении и голосовании. Такие решения вступают в силу только после их повторного принятия войсковым кругом. Он также приостанавливает работу войскового круга в случаях возникновения конфликтной ситуации или проявления неуважения к войсковому атаману или войсковому кругу со стороны выборных должностных лиц.

    Главной особенностью деятельности казачьего самоуправления является несение военной службы в соответствии с Законом «О воинской обязанности и военной службе» и иными нормативными правовыми актами РФ. Вместе с тем, казаки берут на себя обязательства по производству отдельных видов сельскохозяйственной продукции для федеральных и региональных нужд, охране общественного порядка, участию в невойсковой охране государственной границы России, охране объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также по сопровождению грузов; охране объектов жизнедеятельности населения; участию в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и др.

    Вопросы и задания для повторения

    1 Декларация свободного развития народов Севера, принятая Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера «Права человека и народы Севера» 2 октября 1991 г. // Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). С. 105.