МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ — часть 4. Главы 10-13

Глава 10. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

§ 1. Предметы ведения местного самоуправления

Основой для законодательного регулирования в российском законодательстве компетенции местного самоуправления стали нормы международного права. Европейская Хартия местного самоуправления в ст. 4 особое внимание обращает на то, что:

  • основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, но это не исключает предоставления им в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
  • органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу собственной компетенции;
  • предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными и могут быть оспорены или ограничены иным органом власти только в пределах, установленных законом.

Федеральный закон в ст. 6 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что наряду с тем, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго- , газо- , тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи:

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом. в российском законодательстве используются принципы позитивного и негативного регулирования компетенции местного самоуправления. Этот же подход характерен и для законов субъектов РФ.

Вопросы местного значения можно классифицировать на вопросы, (1) обеспечивающие непосредственно жизнедеятельность муниципального образования, и (2) отсылочного характера. Первую группу вопросов, которые регламентируются в уставах муниципальных образований, можно условно разделить на вопросы по обеспечению (а) условий жизни каждого из жителей — здравоохранение, образование, бытовое обслуживание и др.; (б) условий жизни населения в целом — охрана общественного порядка, транспорт, озеленение и др.; (в) деятельности населения как субъекта власти — нормотворчество и др.; (г) осуществления населением прав собственника в отношении муниципальной собственности1.

1См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 36-37.

Эти же вопросы можно классифицировать и по степени их важности. Конституция РФ называет важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Наконец, среди вопросов местного значения выделяются вопросы, (а) которые определяются федеральным и региональным законодательством, актами местного самоуправления, либо (б) которые вправе принять к своему рассмотрению муниципальные образования, если таковые не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Наряду с вопросами местного значения, как было указано, органы местного самоуправления могут передаваться также наделяться полномочиями государственных органов: ведение записи актов гражданского состояния, ведение воинского учета, участие в организации гражданской обороны, ведение статистического учета, осуществление контроля за соблюдением карантинных правил, архитектурно-строительный контроль и др. Органы местного самоуправления могут быть также наделены полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, некоторыми правоохранительными полномочиями и т.д.

Наделение полномочиями осуществляется в форме их передачи или делегирования. Передача полномочия предусматривает исключение данного полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование — это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.

Согласно российскому законодательству, поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом РФ, законами субъектов РФ. Это — одно из основных условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Среди других условий выделяются:

  1. объем передаваемых или делегируемых полномочий не может превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых;
  2. их характер должен быть связан с непосредственными интересами местного населения;
  3. наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что гарантирует как осуществление данных полномочий, так и выполнение местным самоуправлением присущих ему главных функций;
  4. органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами;
  5. государство вправе контролировать осуществление переданных или делегированных полномочий. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ1.
  6. Принцип передачи (делегирования) полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Другими словами, любая функция, которая может быть эффективно выполнена на более низком уровне, должна быть передана на этот уровень. Передача (делегирование) отдельных государственных полномочий на уровень местного самоуправления позволяет решить ряд актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом, задач:
  7. содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;
  8. обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;
  9. повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;
  10. осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;
  11. создание в лице переданных (делегированных) полномочий рычагов более гибкого и плодотворного реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.
  12. Такая передача (делегирование) полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой больной проблемы местного самоуправления и государства в целом — финансовой, так как муниципальные органы способны обеспечить большую эффективность использования финансовых ресурсов. Они добиваются большей ценности денег, полнее и точнее определяя местные потребности и быстрее реагируя на них. Органы местного самоуправления также стремятся быть более гибкими, менее связанными жесткими правилами и, следовательно, по крайней мере, потенциально, более склонными к новшествам. Кроме того, они выступают за участие местного населения не столько как потребителей услуг, сколько как их производителей, ибо это, по их мнению, дешевле и эффективнее.
  13. Таким образом, местное самоуправление осуществляет весьма разнообразные функции, которые можно классифицировать на функции, обусловленные (I) собственной компетенцией местного самоуправления и (II) переданными или делегированными государственными полномочиями. По причинам (источникам) возникновения — это функции, вытекающие из (1) потребностей общества, например, в обеспечении правопорядка, охраны природы и окружающей среды, транспортном обслуживании и др. и (2) социальных противоречий. По направленности функции местного самоуправления подразделяются на (а) внутренние, нацеленные на решение внутренних задач местного сообщества, и (б) внешние, направленные на установление и поддержание определенных отношений с другими субъектами муниципального права; внутренние и внешние функции тесно связаны между собой, взаимно дополняют друг друга.
  14. Основное содержание деятельности местного самоуправления составляют социальные, экономические, духовные и культурные функции. Вместе с тем, оно осуществляет в тесном взаимодействии с органами государственной власти и отдельные политические функции. Благодаря этому местное самоуправление обеспечивает эффективное функционирование местного сообщества.

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1996.

§ 2. Разграничение полномочий отдельных органов и должностных лиц в сфере местного самоуправления

Одной из наиболее сложных проблем правового регулирования деятельности муниципальных органов остается разграничение полномочий отдельных органов и должностных лиц в сфере местного самоуправления. Разрешение этой проблемы имеет два аспекта: во-первых, разграничение полномочий государственных и муниципальных органов, а, во-вторых, разграничение полномочий отдельных институтов самоуправления на муниципальном уровне. Первый из них на сегодняшний день частично реализован на уровне законодательства (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления, полномочия органов субъектов РФ в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления) и корректируется через механизм переданных или делегированных местному самоуправлению государственных полномочий. Второй аспект проблемы в значительной степени решается в рамках разработки и принятия уставов муниципальных образований.

Дальнейшее совершенствование разграничения компетенций отдельных органов и должностных лиц — одна из основных задач органов власти федерального, регионального и местного уровней. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» было отмечено, что отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти — федеральными и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления1. На самом высоком уровне государственной власти было признано, что «мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов». У нас до сих пор не построено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти2.

Как показывает непродолжительный опыт функционирования системы местного самоуправления в РФ, если принцип разделения властей — это рациональная организация государственной власти, принцип разграничения полномочий — оптимальное распределение прав и обязанностей на местном уровне. Однако, на данный момент еще не удалось найти наиболее оптимальную модель разграничения компетенций государственных и муниципальных органов, отдельных органов на местном уровне. Более того, идея разделения властей, приобретя колоссальную актуальность на уровне государственной власти, была неожиданно для многих экстраполирована на местный уровень. Многих не убеждал и мировой опыт. В большинстве государств на уровне местного самоуправления чаще всего реализуется не равновластие представительных и исполнительно-распорядительных органов, а приоритет одного из них при условии четкого разграничения компетенций.

Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением — это результат, как правило, длительного исторического развития. Большинство стран пришли к этому на основе опыта делегирования или передачи полномочий на тот уровень, на котором, как представлялось, решение той или иной задачи будет иметь оптимальный характер. Важное значение при этом имел тип правовой и муниципальной систем. Во Франции, например, важную роль сыграла унифицирующая деятельность территориальных органов унитарного государства, взаимодействующих с органами местного самоуправления на локальной территории. В Швеции ландстинги — областные органы местного самоуправления взяли на себя ответственность за здравоохранение, а общины — за решение всех иных социальных задач (жилье, инфраструктура, образование и воспитание, социальная помощь, культура, досуг и др.).

Европейский (германский) федерализм во многом опирался на принцип делегирования полномочий. Наоборот, в основе федерализма США лежало строгое разграничение полномочий между федерацией и штатами, между штатами и муниципалитетами. В странах с англосаксонской традицией важную роль в практике разграничения полномочий между уровнями власти сыграли судебная власть и правовая традиция.

Показателен пример Канады, в которой ответственность за проведение, например, социальной защиты населения разделена между регионом, провинцией и федеральными органами власти — тремя уровнями осуществления властных полномочий, как и в России. Так, финансовая ответственность за Общую программу благосостояния (General Welfare Assistance) и за патронажную службу (Nursing Home) распределена в Онтарио следующим образом: 50 % ответственности ложится на федеральное правительство, 30 % — на провинциальное правительство Онтарио и 20 % — на региональные (местные) власти. В отношении же «обязательных» программ, например, Канадского плана помощи (Canads Assistance Plan) — региональные власти не проводят самостоятельной политики, действуя как агенты провинциального и федерального правительств. Существуют и «необязательные» программы, выполнение которых регионы обеспечивают по собственному усмотрению. Среди них — предоставление субсидий для оплаты мест в детских садах для нуждающихся семей, создание собственных детских центров или приобретение субсидируемых мест в частных учреждениях (провинциальное правительство обеспечивает 80 % стоимости данных услуг, а регионы доплачивают 20 %).

Активно участвуют местные органы власти также в программах обеспечения населения «социальным жильем». Если федеральные и провинциальные органы осуществляют свой вклад в строительство «социального жилья» через Государственную жилищную корпорацию (Canada Nortgage & Housing Corporation), местные власти контролируют ход строительства, отбирают претендентов на жилищную помощь, а также исследуют ситуацию с жилищной проблемой, состояние аварийного жилищного фонда, приобретают жилье для социально незащищенных групп населения.

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

2 «Государство Россия. Путь к эффективному государству (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 г.

Возвращаясь к опыту местного самоуправления в РФ, следует отметить, что в соответствии с законодательством проблема разграничения компетенций в настоящее время решается в рамках трех подходов:

1) правовое регулирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления;

2) законодательное установление особенностей разграничения полномочий государственных и муниципальных органов на территориях с особым режимом: в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных регионах и др.;

3) разграничение полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления преимущественно в актах муниципального образования с обязательным регулированием в федеральном законодательстве исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления.

В соответствии с этими подходами Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулированы два основных положения:

1. «В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается» (ч. 3 ст. 6).

2. Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления определяет ч. 3 ст. 15 Федерального закона:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Все иные вопросы разграничения полномочий на местном уровне должны разрешаться уставами муниципальных образований. Одновременно с этим, законодательство РФ и субъектов РФ регламентирует полномочия органов федеральной, региональной и муниципальной власти в отдельных сферах общественной и государственной жизни (в сфере образования, охраны государственной границы и др.), а также на отдельных территориях (в наукоградах, в закрытых административно-территориальных образованиях и др.).

Представительный орган местного самоуправления, как правило, осуществляет решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности местного сообщества:

  • принимает и вносит изменения в Устав муниципального образования;
  • утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;
  • принимает планы и программы развития муниципального образования и отчеты об их исполнении;
  • устанавливает и отменяет местные налоги и сборы;
  • предоставляет налоговые и иные льготы и преимущества юридическим и физическим лицам в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в местный бюджет;
  • утверждает структуру, штатное расписание местной администрации;
  • утверждает перечень объектов муниципальной собственности, а также согласовывает передачу объектов муниципальной собственности в государственную собственность субъекта РФ или федеральную собственность;
  • устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;
  • устанавливает порядок и условия приватизации муниципальной собственности;
  • принимает общеобязательные правила по вопросам местного значения;
  • назначает городской референдум по вопросам местного значения;
  • согласовывает назначение на должность первого заместителя и заместителей главы местной администрации по направлениям;
  • выражает недоверие главе местной администрации;
  • принимает решение о внесении законопроектов в представительный и законодательный орган субъект РФ в порядке законодательной инициативы;
  • устанавливает условия использования земель, находящихся в границах города;
  • осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством и Уставом муниципального образования.
  • Глава местного самоуправления непосредственно или через соответствующие органы местной администрации руководит социально-экономической жизнью муниципального образования, осуществляет управление его хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции. Он, как правило:
  • организует разработку и вносит в представительный орган местного самоуправления проекты бюджета муниципального образования и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития муниципального образования и других решения осуществляет контроль за их исполнением;
  • ежегодно представляет представительному органу доклад о своей деятельности и деятельности администрации муниципального образования;
  • вносит на рассмотрение органов государственной власти проекты актов, принятие которых находится в их компетенции;
  • определяет компетенции органов (отделов, управлений и т.д.) администрации;
  • назначает на должности руководителей органов местной администрации, должностных лиц администрации, представителей Главы муниципального образования (глав территориальных администраций) и освобождает их от должности, принимает меры поощрения и дисциплинарной ответственности к должностным лицам администрации;
  • устанавливает фонды оплаты труда их работников а пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом муниципального образования;
  • отменяет акты руководителей органов, отделов и управлений муниципальных предприятий администрации, если они противоречат его распоряжениям, решениям представительного органа местного самоуправления, законодательству;
  • вносит в соответствующие правоохранительные органы предложения по опротестованию или отмене решений представительного органа местного самоуправления, противоречащих законодательству;
  • заключает от имени муниципального образования договоры и соглашения;
  • ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;
  • осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством и Уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования вправе передать должностным лицам и органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям и их руководителям исполнение обязанностей, входящих в его компетенцию, и реализацию своих прав.

Полномочия местной администрации определяются компетенцией ее главы. Основными направлениями в работе местной администрации являются:

  • социально-экономическое развитие района;
  • бюджет, финансовая и налоговая политика;
  • социальная защита и социальное обеспечение населения;
  • правоохранительная деятельность, охрана прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьба с преступностью;
  • здравоохранение и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения;
  • образование и культура, физкультура и спорт;
  • вопросы труда и занятости населения;
  • благоустройство и охрана окружающей среды;
  • деятельность предприятий транспорта и связи, обслуживающих население;
  • жилищное хозяйство, объекты инженерного обеспечения и энергетики;
  • строительство и реконструкция;
  • земельные отношения;
  • потребительский рынок и услуги населению;
  • развитие и поддержка малого предпринимательства;
  • территориальное внутрирайонное управление;
  • другие функции, определяемые законодательством РФ и субъектов РФ, нормативными актами представительного органа муниципального образования и иными актами.

Разграничение полномочий, как правило, осуществляется с учетом определенных критериев, к важнейшим из которых можно отнести: (1) насколько способствует такое разграничение эффективным отношениям между органами государственной и муниципальной власти? (2) обеспечивается ли оптимальный уровень осуществления интересов населения? (3) достигается ли достаточный контроль за деятельностью муниципальных органов? (4) насколько полно используются общественные ресурсы? (5) обеспечивается ли наиболее оптимальный режим финансирования деятельности муниципальных органов?

Вопросы и задания для повторения

  • Поясните, как Вы понимаете, принцип «позитивного» и «негативного» регулирования компетенции местного самоуправления?
  • Каков порядок передачи и делегирования полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления?
  • Каким образом разграничиваются полномочия муниципальных органов, органов государственной власти и должностных лиц в области местного самоуправления?

Глава 11. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Гарантии организации и деятельности местного самоуправления в РФ определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие гарантии местного самоуправления и юридические гарантии местного самоуправления. Если же эти гарантии рассматривать с точки зрения того, для кого они предоставляются, то можно отдельно говорить о гарантиях прав населения муниципальных образований, отдельных граждан РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

После подписания и ратификации Россией Европейской Хартии местного самоуправления можно также говорить отдельно о международных гарантиях местного самоуправления.

Среди общих гарантий местного самоуправления, прежде всего, необходимо выделить организационно-политические, под которыми следует понимать демократический характер политического режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством. Один из уровней, на котором реализуется принцип разграничения компетенций — это отношения между государством и местным самоуправлением. Как показывает опыт политического развития последних лет, в РФ произошло существенное ограничение сферы полномочий государства. Строго очерченная область государственной компетенции в Конституции РФ создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, формирования и развития местного самоуправления.

В России признан и конституционно закреплен принцип идейного и политического плюрализма. В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии, общественно-политические движения, избирательные объединения. Политический плюрализм, являясь составной частью политических гарантий местного самоуправления, выявляет и демократизм государственного устройства.

Важной организационной гарантией становления местного самоуправления в РФ является формирование соответствующих федеральных и региональных структур, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы. Среди них — Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, Конгресс муниципальных образований, другие союзы и объединения, которые не только инициируют многие важные шаги на федеральном и региональном уровнях по развитию местного самоуправления, но и оказывают помощь отдельным муниципальным образованиям.

В юридической литературе часто также рассматриваются политические гарантии законности, к которым относят: легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей и соблюдение прав местного самоуправления; наличие общепризнанных демократических прав и свобод, отсутствие господства одной партии и идеологии и др.

Наряду с организационно-политическими важное значение для функционирования местного самоуправления имеют экономические гарантии. Это, прежде всего, наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов.

Среди социальных гарантий местного самоуправления следует назвать развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества.

Важное значение в связи с этим приобретает деятельность разнообразных организаций (домовых и уличных комитетов, общественных объединений за здоровую окружающую среду, комиссий по изучению истории улицы и др.), которые позволяют не только определять интересы населения, формулировать их притязания, но и осуществлять их через механизмы самоуправления. Посредством прямого или представительного участия в делах местного сообщества, население учится азам демократии, демократического общежития.

К духовным гарантиям местного самоуправления относится система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, включающаяся в ментальность людей. Ментальность, ориентированная на участие в местном самоуправлении — это важная гарантия преодоления злоупотреблений со стороны властей, а также предпосылка его самостоятельности, гласности, использования исторических и иных местных традиций. Подобная ментальность сочетает доверие членов местного сообщества к органам местного самоуправления и его должностным лицам, выбор ответственных решений, основанных на знании своих прав, веру в силу коллективных действий и кооперации членов сообщества, коллективных возможностей, представительной и непосредственной демократии.

Научиться мыслить в соответствующих категориях демократической ментальности — это источник взаимопонимания между людьми, которое возникает в процессе местного самоуправления и одновременно с этим становится его важнейшей гарантией. Проблема эта гораздо более серьезная, нежели просто формирование системы местного самоуправления, определение основных направлений его деятельности и обеспечение организационно-политических и социально-экономических условий для его эффективного функционирования. Формирование демократической ментальности как основы местного самоуправления затрагивает основы постижения людьми как своей природы, так и природы местного сообщества, на уровне которого решается большинство текущих проблем человека, сохраняются местные обычаи и традиции, формируется понятие «малой Родины».

Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства безусловно требует определения конституционно-правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование формулирует и Европейская Хартия местного самоуправления, в соответствии со ст. 2 которой, «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

В Конституции РФ впервые местное самоуправление было определено как основа конституционного строя России. Ст. 12 установила, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:

1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Следует вспомнить, что в Заключительных и переходных положениях к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась подготовка законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление.

2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также самими органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами: как правило, наиболее часто встречается практика наложения административных взысканий. Дела об административных правонарушениях могут рассматривать административные комиссии, администрация муниципальных образований, комиссии по делам несовершеннолетних, районные (городские) народные суды, органы внутренних дел и иные органы.

3. Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Особое внимание законодательство уделяет обращениям представительных органов местного самоуправления, которые направляются в законодательные (представительные) органы субъекта РФ в порядке законодательной инициативы. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия местных интересов и государственных. Порядок его осуществления можно рассмотреть на примере Липецкой области, в которой 16 февраля 1996 г. областное Собрание депутатов приняло Закон «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Липецкой области».

Представительные органы местного самоуправления области имеют право законодательной инициативы в областном Собрании депутатов по всем вопросам, которые отнесены к ведению Липецкой области как субъекта Российской Федерации, и входящим в компетенцию областного Собрания депутатов. От имени представительного органа местного самоуправления подготовленный законопроект в областное Собрание депутатов вносит глава муниципального образования (местной администрации). Одновременно направляются сопроводительные документы к нему: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; пояснительная записка, в которой отражены цель законопроекта, его характеристика, основные положения законопроекта, место законопроекта в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны. Законопроект и сопроводительные документы к нему направляются для подготовки заключения в администрацию области с одновременным уведомлением об этом Областного Собрания депутатов. Администрация области в месячный срок со дня поступления законопроекта дает заключение по нему и направляет законопроект с сопроводительными документами и своим заключением, подписанным главой администрации области, в областное Собрание депутатов.

Обсуждение и принятие решений по законопроектам, вносимым представительными органами местного самоуправления в областное Собрание депутатов, осуществляются в общем порядке законодательной деятельности, предусмотренном Регламентом областного Собрания депутатов.

4. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления — как записано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, — должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено Европейской Хартией. Судебная защита гарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Все они, согласно ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «вправе предъявлять в суде или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений».

Порядок предъявления и рассмотрения искового заявления регулируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». К актам органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления, могут быть отнесены коллегиальные и единоличные решения, в результате которых:

  • нарушены права гражданина на местное самоуправление;
  • гражданин лишен возможности полностью или частично осуществлять свои права на местное самоуправление, предоставленные ему законом или нормативным актом;
  • на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Причем закон устанавливает альтернативный порядок обжалования: гражданин может, обратиться как в суд общей юрисдикции, арбитражный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Если гражданин обращается в судебные органы, он вправе выбрать как суд по месту жительства, так и по месту расположения органа (или должностного лица), нарушившего его права. Жалоба может быть подана как самим гражданином, права которого нарушены, так и его уполномоченным представителем. С жалобой в суд гражданин может обратиться в следующие сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (или должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Федеральное законодательство предусматривает также правовые гарантии беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления:

  • создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий;
  • защиту прав, чести и достоинства;
  • определение полномочий на срок не меньше двух лет; установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий;
  • законодательное закрепление статуса депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и ограничений, связанных со статусом этих лиц, только на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ;
  • депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ;
  • обеспечение социальных гарантий, связанных с пребыванием на этих должностях.

Федеральное законодательство стало основой для более подробной регламентации гарантий для депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в законах субъектов РФ и правовых актах местного самоуправления. Так, например, в Законе Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» достаточно подробно регламентированы социальные гарантии руководителей, других должностных лиц органов местного самоуправления. Социальные гарантии устанавливаются для руководителей представительных органов и местной администрации, их заместителям, руководителям структурных подразделений местной администрации и их аппарата, если указанные должностные лица не состоят на муниципальной службе. Они получают пособие в размере прежней заработной платы (с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течение года со дня ухода с должности в следующих случаях: а) неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий; б) упразднение должностей в связи с изменением административно-территориального деления, структуры органа местного самоуправления, реорганизации и ликвидации; в) удовлетворения заявления о добровольной отставке должностных лиц представительного органа или местной администрации, если они проработали в этой должности не менее года.

В случае, если на новом месте работы указанные должностные лица получают заработную плату ниже размеров прежней, то производится доплата до уровня прежней заработной платы (с учетом индексации), но не более одного года со дня ухода с должности. Оплата производится из средств местного бюджета. При этом сохраняется непрерывный трудовой стаж, если перерыв между днем прекращения работы в должности и днем поступления на новое место работы не превысил одного года. Кроме этого, закон Воронежской области допускает, что представительный орган местного самоуправления может установить для указанных лиц дополнительные социальные гарантии, которые предоставляются за счет средств местного бюджета. Указанный акт о дополнительных гарантиях не может вступить в силу в отношении лиц, занимающих свои должности в момент принятия такого решения. Другими словами, представительный орган местного самоуправления имеет возможность установить дополнительные гарантии только для должностных лиц представительного органа и местной администрации следующего состава (созыва).

Вопросы и задания для повторения

  • Какие общие гарантии местного самоуправления, на Ваш взгляд, имеют особую актуальность в настоящее время, а также для Вашего муниципального образования? Почему?
  • Что в российском законодательстве понимается под юридическими гарантиями местного самоуправления?
  • Какие нормативные правовые акты устанавливают гарантии местного самоуправления?
  • Какие правовые гарантии обеспечиваются в России для беспрепятственного осуществления деятельности депутатов (муниципальных советников) и выборных должностных лиц?

Глава 12. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Гарантии местного самоуправления тесно взаимосвязаны с ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с принятым в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подходом, реализуется как ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед:

а) населением в результате утраты его доверия,

б) государством в случае нарушения Конституции РФ, конституций, уставов субъекта РФ, иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий,

в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством.

В юридической литературе отдельными авторами используется также выделение наряду с негативной формой юридической ответственности и позитивной ответственности — ответственной деятельности по решению вопросов местного значения.

Как механизм реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты его доверия. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 18 предусмотрел возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Порядок и условия ответственности указанных органов и должностных лиц определяются уставами муниципальных образований (ст. 48).

Основаниями для признания утраты доверия населения являются:

1) для представительного органа местного самоуправления — выражение населением недоверия в результате проведения местного референдума; отрицательный результат местного референдума о досрочном прекращении полномочий главы местного самоуправления, проведенного по инициативе представительного органа местного самоуправления;

2) для главы местного самоуправления — выражение населением недоверия главе местного самоуправления; отрицательное мнение населения по вопросу о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, проведенного по инициативе главы местного самоуправления.

В первом случае представительный орган местного самоуправления принимает решение о самороспуске либо представительный орган местного самоуправления распускает глава местного самоуправления и назначает повторные выборы не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления. Во втором случае глава местного самоуправления принимает решение о добровольной отставке, либо представительный орган местного самоуправления освобождает главу от должности своим решением и назначает повторные выборы главы местного самоуправления населением, либо избирает его из своего состава в порядке, установленном законодательством субъекта РФ и Уставом муниципального образования.

В случае выражения недоверия населением города одновременно представительному органу местного самоуправления и главе местного самоуправления, законодательный орган субъекта РФ назначает день выборов в указанный орган местного самоуправления и главы местного самоуправления. Полномочия представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления прекращаются в день начала работы новых органа местного самоуправления и главы местного самоуправления.

Раскрывая ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет следующие рамки государственно-правовой ответственности:

1. Ответственность перед государством органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления наступает только в случае нарушения ими следующих правовых актов: Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, Устава муниципального образования.

2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий наступает только в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

3. Надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ. Вместе с тем, и иные физические и юридические лица могут обжаловать в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

4. Установление нарушения законности органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления осуществляется только в судебном порядке.

5. На основании решения суда об установленных нарушениях законности органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органов местного самоуправления, действий выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Полученное заключение является основанием для рассмотрения законодательным (представительный) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ.

В реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством важную роль играет Прокуратура РФ. Согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» соблюдение Конституции РФ, исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора. В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица Конституции РФ, закону либо нарушений закона в их деятельности, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования.

На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления — в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону. Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.

При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые установила, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, но и за соблюдением ими требований законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований.

Уставы муниципальных образований, в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», являются также предметом прокурорского надзора в части их соответствия Конституции РФ и действующим законам, наряду с другими нормативными правовыми актами, издаваемым органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, как правило, вытекает из гражданско-правовых отношений и регулируется Гражданским кодексом РФ. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам. «Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.

Органы местного самоуправления, согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являются юридическими лицами. Таким образом, они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. Объем имущественной ответственности за причиненный органами местного самоуправления вред, а также условия и порядок ее наступления определяются нормами как Гражданского кодекса РФ, так и отдельных законов. Как правило, вред возмещается в полном объеме за счет казны муниципального образования, согласно ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления, которые отличают ее от общих правил деликтной ответственности и выражаются, во-первых, в юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

Ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за незаконные действия (бездействие), понимая под ними деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Ответственность органов местного самоуправления по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно-административных отношений компенсации также и морального вреда (ст. 151). Если вред причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК РФ).

По ст. 1069 ГК РФ квалифицируются незаконные действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК РФ к ним предъявляться не могут, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ), а сам чиновник может быть привлечен к материальной ответственности на основании трудового законодательства.

В ГК РФ четко определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в этих случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Новеллой является норма, содержащаяся в ст. 1065 ГК РФ, которая впервые допускает деликтную ответственность для предупреждения опасности причинения вреда, а не только для его возмещения. При этом используются специальные, не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК РФ) способы защиты: запрещение деятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его в будущем (например, прекращение строительства предприятия), а также приостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред, продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти о действующем предприятии). При этом приостановка деятельности не всегда должна предшествовать прекращению. Суд в зависимости от обстоятельств дела сам избирает один из способов, указанных в ст. 1065 ГК РФ. Для применения нормы достаточно одного факта — опасности причинения вреда в будущем; наличие вины в этих случаях необязательно. В самой статье предусмотрено лишь одно обстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении или прекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречить общественным интересам. Оценку данному факту дает суд, основываясь на исследовании всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могут выступать органы местного самоуправления.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, важную роль играет Прокуратура РФ. Прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда правонарушение приобрело особое общественное значение. Прокурор правомочен защищать также нарушенные права юридических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Как показывает судебная практика, большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами — в интересах физических и юридических лиц.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие виды юридической ответственности регулируются российским законодательством в отношении органов местного самоуправления?
  • Какие виды юридической ответственности регулируются российским законодательством в отношении должностных лиц местного самоуправления?
  • Каков порядок реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Вашем муниципальном образовании?
  • Каков порядок реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством?
  • Каков порядок реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами?
  • Какую роль в реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления играет Прокуратура РФ?

Глава 13. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГОРАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1. Полномочия органов местного самоуправления в области образования и культуры

Социально-экономическое развитие муниципальных образований является одним из важнейших направлений деятельности местного самоуправления. Планирование, разработка и принятие планов социально-экономического развития территорий и обеспечение их комплексного характера осуществляются с учетом потребностей местного сообщества. Именно эти потребности позволяют говорить о приоритете социальных задач, решение же экономических задач является лишь условием и необходимой предпосылкой осуществления социальных программ.

Социальное (социально-культурное) развитие муниципального образования — понятие достаточно емкое, однако, говоря о деятельности муниципальных органов, как правило, основное внимание уделяется таким сферам жизнедеятельности общества, как образование, культура, здравоохранение и социальная защита населения. Компетенцию органов местного самоуправления в области образования определяют Законы РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др. В них, в частности, подчеркивается, что органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования, а также ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

6) создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;

7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

9) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении. Муниципальные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием. Муниципальные органы управления образованием создаются по решению органов местного самоуправления и подотчетны им в своей деятельности.

В области культуры компетенцию органов местного самоуправления определяют Законы РФ от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и от 29 апреля 1999 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». К ведению органов местного самоуправления в области культуры относятся:

1) осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;

2) формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования культуры;

3) регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры;

4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры, регистрация организаций культуры на подведомственной территории;

5) создание и ликвидация местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры;

6) назначение руководителей муниципальных организаций культуры;

7) строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий;

8) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры.

Закон Московской области «О культуре», определяя компетенцию органов местного самоуправления в сфере культуры, в ст. 7 отдельным направлением деятельности выделяет сохранение исторических и культурных памятников, развитие культуры, местных традиций и обычаев, в том числе: реставрацию и содержание местных памятников истории и культуры; строительство, содержание и организацию работы муниципальных учреждений культуры (домов культуры, библиотек, театров, кинотеатров и иных учреждений); содействие сохранению и развитию местных традиций и обычаев, в том числе использование на эти цели собственных и привлеченных средств и материальных ресурсов.

Основное внимание в развитии образования и культуры уделяется молодежи. В решении этой задачи органы местного самоуправления должны осуществлять регулирование и координацию деятельности государственных, муниципальных и иных предприятий, организаций, учреждений и физических лиц по вопросам молодежной политики; проводить социальные исследования в сфере молодежных проблем; организовывать и проводить молодежные праздники, фестивали, конкурсы-смотры на лучшую работу с молодежью; созывать конференции, совещания, семинары по вопросам молодежной политики; осуществлять всесторонний анализ деятельности молодежных общественных организаций, объединений и т.д.

§ 2. Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения и социальной защиты населения

Охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Нормы, определяющие компетенцию органов местного самоуправления в области здравоохранения, установлены Законом РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан».

К ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относятся:

  1. Контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан.
  2. Защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.
  3. Формирование органов управления и сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной, других видов медико-социальной помощи, обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения.
  4. Формирование местного бюджета в части расходов на здравоохранение.
  5. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территории; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению, осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер.
  6. Координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения.
  7. Формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан.
  8. Лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению государственного органа субъекта РФ.
  9. Охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий.
  10. Создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами, организация их обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, создание специализированных предприятий, цехов и иных форм организации производства для этих групп населения, а также специальных учреждений для неизлечимо больных пациентов.
  11. Регулярное информирование населения, в том числе через СМИ, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
  12. Реализация мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения.

В решении данных вопросов органы местного самоуправления опираются на муниципальную систему здравоохранения, к которой относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности: лечебно-профилактические, научно-исследовательские учреждения; фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения; учреждения судебно-медицинской экспертизы; образовательные учреждения. Муниципальные учреждения, организации и предприятия являются юридическими лицами и действуют в соответствии с законодательством и местными нормативно-правовыми актами.

Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за: (1) санитарно-гигиеническое образование населения; (2) обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи; (3) развитие муниципальной системы здравоохранение; (4) осуществление контроля за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Социальная защита населения проводится на различных уровнях осуществления властных отношений: на уровне федеральных и региональных органов государственной власти, а также на уровне органов местного самоуправления. Каждый из них имеет свои возможности, позволяющие наиболее полно и эффективно реализовывать ее цели и задачи. Преимущества органов государственной власти состоят в том, что они акцентируют внимание на наиболее важных стратегических направлениях социальной защиты населения путем формирования целевых программ; привлекают высококвалифицированных специалистов и персонал; концентрируют материально-финансовые, людские и иные ресурсы в соответствии с масштабами осуществляемых социальных программ на решении наиболее важных задач, добиваясь таким образом большей мобильности финансирования и в результате этого определенной стабильности даже при неустойчивом бюджете.

Причем, в нашей стране долгое время социальная защита населения осуществлялась в основном на государственном уровне и население привыкло рассматривать социальную политику как прерогативу центральных органов власти. Значительная часть вопросов в области жилищно-коммунального обслуживания, создания условий для отдыха, социальной защиты семьи, детства, материнства, социальной защиты инвалидов, а также предоставления других услуг социально незащищенным категориям населения, решалась отдельными предприятиями. Особенно это было характерно для тех городов, где хозяйственная жизнь была сосредоточена вокруг одного промышленного или строительного градообразующего гиганта. Предприятия обеспечивали своих работников жильем, коммунально-бытовыми услугами, услугами в сфере здравоохранения, поддерживали подшефные школы и часто в целом создавали базу для развития социальной инфраструктуры города или района.

Однако, как показывает опыт многих стран, в том числе и России, одним из наиболее оперативных, эффективных и перспективных субъектов осуществления социальной защиты населения являются органы местного самоуправления.

Социальное законодательство1 основными направлениями социальной защиты населения определило следующие: социальная защита семьи; социальная защита интересов женщин; соци­альная защита детства; помощь инвалидам; социальная защита экономически активного населения, не име­ющего работы; социальная защита молодежи. В рамках данных направлений отдельные регионы и муниципальные образования устанавливают собственные приоритеты в работе. В Московской области это:

  • разработка ежегодных программ социальной защиты населения и обеспечение контроля за их реализацией;
  • координация работы местных органов власти по социаль­ной защите малоимущих граждан из внебюджетных источников;
  • пенсионное обеспечение (назначение и выплата пенсий, пособий, доплат);
  • организация работы по реализации законодательных актов РФ и Московской области по предоставле­нию льгот отдельным категориям граждан;
  • социальное обслуживание на дому одиноких престарелых граждан и инвалидов;
  • организация бесплатного питания малоимущих граждан;
  • развитие сети муниципальных учреждений социальной за­щиты населения, центров социального обслуживания и при­ближение этих объектов к месту жительства граждан;
  • организация работы пансионатов для ветеранов труда и домов-интернатов для проживания на полном государственном обеспечении престарелых, инвалидов, а также детей-инвалидов;
  • реабилитация инвалидов, интеграция их в общество, реше­ние вопросов профессионального обучения и занятости инва­лидов, приспособление объектов социальной защиты для ис­пользования их инвалидами и другими немобильными груп­пами населения;
  • координация деятельности благотворительных организаций и оказание гуманитарной помощи.

Даже краткий перечень основных направлений и приоритетов социальной защиты населения, регламентированный федеральными и региональными законами, показывает, что основная работа по реализации данных актов ложится на муниципальные органы. Они в свою очередь конкретизируют данные функции в местных программах социальной защиты населения, охватывающих как одновременно все направления, так и сориентированные на реализацию одного из них.

В разрабатываемых программах муниципальные органы на местном уровне стремятся добиться дифференцированного подхода к формированию и осуществлению социальной защиты населения, то есть:

а) адресности, которая обеспечивает осуществление социальной защиты населения в отношении конкретных социальных групп, реальных лиц с учетом их индивидуальных особенностей и потребностей;

б) гарантированности, то есть обязательное оказание социальной поддержки, защиты и помощи тем, кто на нее имеет право;

в) комплексности, то есть предоставления одновременно различных видов необходимых социальных услуг в зависимости от возраста, потребностей, социально-экономического положения различных групп населения и иных факторов;

г) оперативного реагирования, что предполагает своевременный пересмотр социальной защиты населения в зависимости от объективных и субъективных условий.

Семейным кодексом РФ, а также Гражданским кодексом РФ и законами субъектов РФ, определена компетенция органов местного самоуправления в вопросах опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей. На органы опеки и попечительства, которые создаются органами местного самоуправления, возлагается защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения.

Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.

1 Федеральные законы «О государственной социальной помощи», «О занятости населения в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.

Семейный кодекс РФ определил также правовые основы деятельности муниципальных органов в проведении семейной политики:

  • улучшение материальных условий жизнедеятельности семей, профилактика бедности;
  • обеспечение условий для совмещения трудовой, профессиональной деятельности с выполнением семейных обязанностей и личными интересами человека;
  • оказание всесторонней помощи семье в воспитании детей, поддержка одарённых детей; обеспечение охраны здоровья матери и ребёнка;
  • защита прав несовершеннолетних, профилактика социального сиротства, безнадзорности и правонарушений; усиленное внимание к неполным, имеющим детей-инвалидов, малообеспеченным семьям с целью создания благоприятных условий для их жизнедеятельности;
  • всесторонняя подготовка молодёжи к браку и семейной жизни;
  • профилактика семейного неблагополучия.

Социальное законодательство предусматривает, что в области социальной защиты населения органы местного самоуправления особое место отводят вопросам социального обеспечения. Местная администрация осуществляет управление учреждениями социального обеспечения, назначает и выплачивает пенсии и пособия, осуществляя при необходимости доплаты к ним из собственных и привлеченных средств. На нее возложены функции по выявлению и учету лиц, которым необходима материальная поддержка и которая осуществляется из местного бюджета.

В целях социальной защиты граждан местная администрация формирует фонд социальной защиты населения, распоряжается его средствами в соответствии с его целевым назначением и принимает необходимые меры по его пополнению. Муниципальные органы вправе устанавливать за счет местного бюджета льготы и преимущества, связанные с охраной материнства и детства. улучшением условий жизни многодетных семей.

На местном уровне решаются также задачи, связанные с вопросами занятости населения. Местная администрация оказывает поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности; обеспечивает свободное волеизъявление граждан в выборе вида занятости; проводит специальные мероприятия, способствующие обеспечению занятости граждан, испытывающих трудности в поисках работы; поощрение работодателей, создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы; разработку и реализацию программ повышения уровня занятости; организует с целью обеспечения временной занятости граждан общественные оплачиваемые работы (благоустройство, строительство и ремонт дорог, зданий, сооружений, озеленение населенных пунктов и др.) за счет средств местного бюджета, внебюджетных фондов и привлеченных средств.

Органы местного самоуправления вправе получать от расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций сведения о высвобождении работающих и заслушивать по этим вопросам руководителей данных организаций. По предложению службы занятости и профсоюзных органов местная администрация может приостановить на срок до шести месяцев решение работодателей о массовом высвобождении. В период массового высвобождения работников местная администрация координирует осуществление программ переобучения и переподготовки высвобождаемых работников; осуществляет посредническую роль при решении конфликтных ситуаций между администрацией и профсоюзами на предприятиях, проводящих массовое высвобождение работников; разрабатывает мероприятия по содействию занятости, в том числе по организации временной занятости граждан и др.

Муниципальные органы в соответствии с законодательством принимают участие также в реализации миграционной политики. Именно для местных сообществ миграционные потоки создают самые жгучие проблемы (конкурируя на рынке труда, получая «внеплановые» социальные льготы и компенсации, ухудшая криминогенную ситуацию и т.п.). В соответствии с Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» органы местного самоуправления содействуют деятельности специальных служб.

В целом, на уровне муниципального образования в современных условиях в значительной степени (при поддержке государства) могут быть решены такие задачи, как: переориентация социальной и социально-культурной политики на семью, обеспечение социальных гарантий семье, детям и молодежи; активизация социальной политики, переход к адресной социальной помощи, достижение заметного улучшения материального положения и условий жизни населения; обеспечение эффективности, рациональной и свободно избранной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности трудового потенциала; нормализация и улучшение демографической ситуации.

На уровне местного самоуправления есть возможность объединить усилия различных субъектов, обеспечивающих потребности населения: муниципальных, общественных, частных, церковных учреждений, иных предприятий и организаций, в том числе и международного характера.

§ 3. Правовые основы деятельности муниципальных органов в сфере финансового и экономического развития муниципального образования

Органы местного самоуправления в соответствии с российским законодательством вправе участвовать в финансово-кредитных отношениях, в частности взаимодействовать с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами. Органы местного самоуправления содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций.

В этих целях муниципальные органы вправе выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса. На уполномоченный банк могут быть возложены функции размещения свободных средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет, а также муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.

Органы местного самоуправления вправе учреждать муниципальные банки. Органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций.

Муниципальные органы вправе выпускать и осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных ценных бумаг, как правило, направлен на покрытие дефицитов местных бюджетов, мобилизацию средств для текущих расходов и развития инвестиций в наиболее важные социальные объекты.

Порядок выпуска муниципальных облигаций, а также их размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Предельно допустимая сумма займов, кредитов и иных долговых обязательств органов местного самоуправления устанавливается законами субъектов РФ и не должна превышать 15 % объема общих расходов местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Муниципальные органы могут также выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов, а также получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления. Конкретные условия предоставления и погашения кредитов определяются договором, заключаемым между органом местного самоуправления и банком.

Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами Государственной налоговой службы РФ основано на координации и объединении усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов, а также взаимном предоставлении необходимой информации. Причем, представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

Российское законодательство достаточно подробно регулирует полномочия органов местного самоуправления в сфере экономического развития муниципального образования. Это, прежде всего, полномочия в области управления и распоряжения муниципальной собственностью, которые регулируются федеральным, прежде всего, гражданским законодательством, а также законами субъектов РФ. Так, ст. 8 Закона Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» предусматривает:

1. Управление и распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования осуществляют соответствующие органы местного самоуправления и (или) должностные лица местного самоуправления.

2. Полномочия органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе сдачи в аренду, создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, порядок внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ, порядок передачи имущества некоммерческим организациям устанавливаются уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с российским законодательством.

3. В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения:

1) о составе муниципальной собственности;

2) о порядке ведения и содержании реестров муниципальной собственности;

3) о порядке хранения документов, подтверждающих право муниципальной собственности;

4) о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

5) о порядке регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

6) о порядке осуществления контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности;

7) о порядке внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ и передачи имущества некоммерческим организациям;

8) о разработке и утверждении программы приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности;

9) о заключении договоров по обременению муниципальной собственности, по передаче права пользования ею, в том числе договоров о доверительном управлении, аренды, найма, передачи в залог;

10) о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

11) о заключении, расторжении и продлении контрактов с руководителями муниципальных унитарных предприятий в соответствии с трудовым законодательством;

12) о внесении вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или о передаче имущества некоммерческим организациям;

13) по иным вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью.

4. Исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является установление порядка управления муниципальной собственностью. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью».

Особенно подробно законодательство регулирует полномочия органов местного самоуправления по приватизации муниципальной собственности. Приватизация как способ прекращения права собственности муниципальных образований получила большое распространение в Западной Европе. Это повышает эффективность использования местных финансов, уменьшает затраты, стимулирует рыночную экономику и усиливает конкуренцию, позволяет сократить численность муниципальных служащих.

Наиболее важные полномочия органов местного самоуправления в РФ в области приватизации муниципального имущества были определены еще Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», который был затем существенно доработан и принят как Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество).

Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. Порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется соответственно органами местного самоуправления самостоятельно.

Используются следующие способы приватизации муниципального имущества: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на конкурсе; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа муниципального имущества без объявления цены; внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества. Информационное сообщение о продаже муниципального имущества должно быть опубликовано не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества, если иное не предусмотрено законом. Обязательному опубликованию в информационном сообщении о продаже муниципального имущества, как правило, подлежат следующие сведения: (1) наименование органа местного самоуправления, принявшего решение об условиях приватизации имущества, реквизиты указанного решения; (2) наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные; (3) способ приватизации; (4) начальная цена; (5) форма подачи предложений о цене; (6) условия и сроки платежа, необходимые реквизиты счетов; (7) порядок, место, даты начала и окончания подачи заявок (предложений); (8) исчерпывающий перечень представляемых покупателями документов и требования к их оформлению; (9) срок заключения договора купли-продажи и иные сведения, предусмотренные законодательством.

Информация о результатах сделок приватизации муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации в месячный срок со дня совершения указанных сделок.

Федеральным законодательством также устанавливаются особенности приватизации для отдельных объектов, в том числе для продажи имущественного комплекса унитарного предприятия, земельных участков, объектов культурного наследия, а также социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Порядок продажи муниципального имущества на аукционе подробно регулирует «Положение о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества», утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. Орган местного самоуправления определяет состав комиссии по проведению аукциона. При приватизации муниципального имущества органы местного самоуправления устанавливают 45-дневный или более короткий срок опубликования информационного сообщения о проведении аукциона, который однако не может быть менее 30 дней.

Договор купли-продажи заключается в соответствии с требованиями российского законодательства не позднее 5 дней после утверждения протокола об итогах аукциона с предоставлением в установленных законодательством случаях справки налоговой инспекции о декларировании источников денежных средств, используемых покупателем для оплаты имущества. Продавец публикует сообщение об итогах аукциона в тех же изданиях, в которых было опубликовано информационное сообщение о его проведении, в срок не позднее 30 дней после заключения договора купли-продажи имущества.

Первый опыт приватизации в РФ показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось достаточно стихийно, непродуманно и нецелесообразно. В результате многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях отсутствия благоприятной рыночной конъюнктуры, муниципальной собственности необходимо найти иное применение.

Например, она может быть использована для стимулирования предпринимательской деятельности путем передачи в долгосрочную аренду. В этом качестве муниципальная собственность могла бы стать существенной поддержкой для малого бизнеса. Статус арендодателя позволил бы органам местного самоуправления формировать соответствующую экономическую среду, создавать условия для насыщения местных рынков товарами и услугами, обеспечивать надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории, а арендная плата стала бы важным и стабильным источником доходов, удовлетворяя в определенной мере потребности социальной сферы, способствуя сохранению достигнутого жизненного уровня граждан.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности регулируются законодательством, а также актами местного самоуправления.

Отношения органов местного самоуправления с руководителями муниципальных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. В руках администрации находятся все необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, учреждений распорядительные полномочия юридически властного характера. Администрация муниципального предприятия, учреждения обеспечивает как их интересы, так и интересы местного сообщества.

Руководитель предприятия наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом, средствами и организации работы предприятия. Он действует от имени предприятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия. Равенство основных полномочий руководителей всех предприятий призвано обеспечить нормальные условия для работы предприятий, а также устранить обезличку в ответственности за их функционирование.

Органы местного самоуправления также определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Они готовят предложения о приватизации муниципальных организаций, учреждений и предприятий, а также определяют порядок приватизации.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на иных принципах. Прежде всего, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В этих целях они вправе получать от таких предприятий необходимые сведения о проектах их планов и осуществление обязательного их согласования; внесение предложений по проектам планов промышленных предприятий по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения; рассмотрение планов размещения, развития и специализации предприятий; контроль за состоянием у них учета и отчетности; создание за счет имеющихся средств промышленных предприятий смешанного типа.

По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех видов собственности, закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии предприятий и учреждений с органами прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанавливают: запрет на вмешательство муниципальных органов в деятельность предприятий; государственную регистрацию предприятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в регистрации; обязательность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления муниципальным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации.

Предприятия, независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать акты местного самоуправления, принятые в пределах его компетенции, а также законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т.д. Уполномоченные муниципальные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством. Предприятия признаны субъектами определенных видов административных правонарушений (земельного законодательства, правил и норм в области строительства и т.д.). В определенных случаях предприятия обязаны получать разрешение на занятие данным видом хозяйственной деятельности.

Участие муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, регулируется главой 5 ГК РФ. Муниципальное образование, на равных началах с гражданами и иными юридическими лицами, может совершать такие сделки, как, например: продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в том числе и по инвестиционному конкурсу; продажа долей, паев, акций, находящихся в муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством; продажа недвижимого имущества. Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе также принимать решения о создании предприятий, организаций и учреждений. Они могут создаваться органами местного самоуправления самостоятельно либо в составе учредителей (участников) коммерческих (некоммерческих) организаций. Учредительным документом муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Учредительными документами муниципальных учреждений в одних случаях может быть устав, в других — положение о данном учреждении; порядок их утверждения определяется в соответствии с законодательством. Предприятия, находящиеся в собственности муниципального образования, могут создаваться в различных организационно-правовых формах: это могут быть муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, общества с ограниченной ответственностью, а также фонды, автономные некоммерческие организации. Органы местного самоуправления могут владеть пакетами акций в акционерных обществах.

Но органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.

Среди особенностей участия в гражданском обороте муниципальных образований следует также назвать следующие: (1) к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица; (2) в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности; (3) обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.

Российское законодательство предусматривает, что органы местного самоуправления осуществляют право оперативного управления в отношении унитарных предприятий на принципах:

неделимости имущества унитарного предприятия; работников таких предприятий можно дополнительно заинтересовывать в улучшении результатов своего труда только через создание фондов участия в прибылях (экономического стимулирования и т. п.); фонды создаются по прямому указанию государства и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат государству до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдан конкретным лицам;

наличия определенного уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного специальным законом. При отсутствии такого закона сохраняет силу общее правило о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, в соответствии с которым размер уставного капитала муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000-кратному размеру минимальной оплаты труда в месяц, установленному законодательством на дату представления устава предприятия для регистрации;

государственной регистрации устава предприятия как единственного учредительного документа такого юридического лица; устав предприятия должен содержать наименование предприятия, место его нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, размер уставного фонда, порядок и источники его формирования

единоначалия; органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый государством и подотчетный ему, а не общему собранию коллектива или какому-либо иному аналогичному органу;

права государства изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Отчуждать или распоряжаться имуществом такое муниципальное предприятие имеет право лишь с разрешения государства.

В осуществлении хозяйственной деятельности муниципальных органов важное значение имеет муниципальный заказ на выполнение определенных работ (оказание услуг), который в соответствии с законодательством финансируется за счет средств местного бюджета. Муниципальный заказ — это соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией. Заказчиком по муниципальному заказу выступают в соответствии с гражданским законодательством как органы, так и должностные лица местного самоуправления. Размещение муниципального заказа в обязательном порядке осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительны органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, реализуя положение о муниципальном заказе, вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Финансовые отношения органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами осуществляются на договорной основе в форме муниципального заказа и муниципального подряда, включая порядок финансирования муниципального заказа, вопросы привлечения внебюджетных инвесторов и хозяйствующих субъектов для реализации программ социально-экономического развития муниципальных территорий.

Органы местного самоуправления в соответствии с требованиями российского законодательства также осуществляют деятельность по развитию на своих территориях малого предпринимательства. Уже к концу 90-х гг. ХХ в., например, только в Московской области на малых предприятиях работало более 220 тыс. человек — каждый десятый работник. В частности, достаточно плодотворно в этом направлении работают органы местного самоуправления г. Реутова. Поддержка малого и среднего бизнеса, предпринимательства позволила добиться того, что в настоящее время этот сектор приносит в городской бюджет около 40 % всех средств1.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе также осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Органы местного самоуправления вправе заключать хозяйственные договоры с зарубежными партнерами для привлечения их продукции, товаров и услуг на местный рынок; могут осуществлять лицензирование и квотирование поставляемой на экспорт продукции (товаров) предприятий и организаций, расположенных на их территории; участвуют в формировании валютных фондов за счет отчислений от валютной выручки предприятий, находящихся в муниципальной собственности; организовывать в установленном законодательством порядке внешнеэкономические связи, создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления; организовывать приграничную и прибрежную торговлю; создавать муниципальные внешнеэкономические организации; оказывать предприятиям помощь в развитии экспортных возможностей.

1 Российская газета. 2000. 6 окт.

§ 4. Правовые основы деятельности муниципальных органов в сфере жилищно-коммунального обслуживания населения, предоставления транспортных и иных услуг

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к их ведению. Это — развитие жилищной сферы, строительство и коммунальное хозяйство, транспорт, связь, торговое и бытовое обслуживание населения. Удовлетворение потребностей населения осуществляется на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, установленных законодательством РФ.

От развития жилищной сферы, строительства и коммунального хозяйства зависит реализация в повседневной жизни многих прав человека и гражданина (право на жилище и соответствующие коммунальные услуги, право на отдых, права на охрану здоровья, выбор места жительства). Другими словами, этим определяется практическая реализация основных прав, гарантированных Конституцией РФ в качестве реальных возможностей на полноценную личную и общественную жизнь.

В этой области муниципальные органы организуют подготовку генеральных планов и проектов планировки населенных пунктов, районов и микрорайонов, пригородных зон, контролируют соблюдение утвержденных проектов строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства и т.п. К их ведению относятся: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; регулирование планировки и застройки своих территорий; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, распределяют муниципальный жилищный фонд, ведут учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, выдают ордера на заселение жилой площади; осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства и бытового обслуживания, обеспечивают коммунальное обслуживание населения, принимают меры по обеспечению населения топливом, устанавливают рентабельный и удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства и бытового обслуживания.

Важным направлением деятельности муниципальных органов является благоустройство территории муниципального образования. Они привлекают на договорной основе к этой работе предприятия, организации и учреждения, а также население; осуществляют озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создают места отдыха граждан; присваивают наименования улицам в населенных пунктах, устанавливают нумерацию домов.

Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере были определены в Законе РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики». Здесь были определены основания возникновения и прекращения права пользования жилыми помещениями, осуществления права пользования жилыми помещениями; требования к жилым помещениям, их учету и регистрации, обеспечению сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов; формы контроля органов местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда.

Муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо строительство жилых помещений.

В Гражданском кодексе РФ была дана характеристика социального найма. Объектом данного соглашения могут быть жилые помещения, находящиеся в домах муниципального жилищного фонда и предназначенные для социального использования. Такое жилье может быть предоставлено очередникам органами местного самоуправления. На условиях договора найма муниципальные органы должны предоставлять жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В области градостроительства предметы ведения органов местного самоуправления достаточно подробно регламентировал Градостроительный Кодекс РФ, особое внимание обратив на принятие и изменение правил застройки, утверждение и реализацию градостроительной документации, организацию и проведение инвентаризации земель, организацию ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, разрешение споров в области градостроительной деятельности, осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства и др.

Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в области градостроительства конкретизируются уставами муниципальных образований в соответствии со ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также актами субъектов РФ. На территории Московской области, например, действуют «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области», принятые Областной Думой в качестве первой части градостроительного кодекса Московской области. Для развития социальной инфраструктуры важное значение имеют также федеральные и региональные программы развития территорий, создание товариществ собственников жилья.

Муниципальные органы в соответствии с российским законодательством осуществляют строительную политику также на договорной основе. Примером может быть деятельность органов местного самоуправления г. Костромы, на долю которых приходится две трети всего жилья, вводимого в строй в области. Кострома стала первым городом в России, который заключил договор с Министерством обороны на строительство 4,5 тыс. кв. м жилья. При этом было достигнуто соглашение о том. что 10 % вводимого жилья будет передаваться в распоряжение местного самоуправления1.

Вопросы жилья и коммунальных услуг тесно увязаны с развитием транспорта, связи, торговли, бытового обслуживания. Общественная и частная жизнь человека требует в современных условиях соответствующего развития социальной инфраструктуры.

В области коммуникаций органы местного самоуправления первоочередное внимание уделяют организации работы транспорта и соответствующих видов связи. Они непосредственно руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляют контроль за работой транспортных предприятий и организаций иных форм собственности, обслуживающих население муниципального образования; утверждают маршруты и графики движения местного транспорта; обеспечивают учет автомобилей и других видов механических транспортных средств; контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах; организуют работу предприятий связи и дорожного хозяйства; организуют транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи. К их ведению относится муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

12 городов РФ стали участниками проекта «Городской транспорт», который финансируется за счет кредитов Международного банка реконструкции и развития. В частности, в Костроме на полученные кредиты были закуплены новые автобусы и троллейбусы, создано новое автопредприятие, внедрена уникальная система управления транспортными перевозками на основе спутниковой системы слежения2.

В сфере бытового и торгового обслуживания муниципальные органы в основном осуществляют свою деятельность, используя два механизма: путем предоставления налоговых льгот и осуществляя контроль за объемом и качеством предоставляемых услуг и выполняемых работ. В Московской области, например, налоговые льготы предоставлялись производителям в основном таких видов бытовых услуг как: ремонт и пошив обуви по индивидуальным заказам, ремонт и пошив швейных изделий по индивидуальным заказам, ремонт и техническое обслуживание бытовой радиоэлектронной аппаратуры, услуги парикмахерских, услуги химчистки, услуги муниципальных бань.

Значение контрольной функции муниципальных органов возрастает в связи с расширением деятельности, прежде всего, в этой сфере предприятий и организаций с негосударственной формой собственности. Особое внимание оказывается к проверке качества товаров, особенно продовольственных, к сертификации продукции, продаваемой в магазинах области, к защите товарных знаков, знаков обслуживания. Усиливается также стимулирование практики прямых связей производителей и покупателей, чтобы уменьшить число посредников и сдерживать повышение цен.

В области торговли и общественного питания муниципальные органы организуют эксплуатацию предприятий торговли и общественного питания, входящих в состав муниципальной собственности, осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией объектов торговли и общественного питания, устанавливают удобный для населения режим их работы, координируют планы розничного товарооборота, организуют рынки и ярмарки, устанавливают правила торговли, контролируют санитарное состояние мест торговли. Органы местного самоуправления вправе приостанавливать или прекращать продажу товаров при нарушении установленных требований, рассматривать жалобы потребителей.

В целом, органы местного самоуправления в интересах обеспечения наиболее важных жизненных потребностей населения муниципальных образований используют разнообразные правовые, финансово-экономические и материальные средства, в том числе:

совершенствуют нормативную правовую базу деятельности органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию муниципальных образований;

разрабатывают и осуществляют программы социально-экономического развития муниципальных образований;

увеличивают, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание соответствующих предприятий, организаций и учреждений;

устанавливают дополнительные льготы для физических и юридических лиц, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

формируют резервные и целевые фонды для осуществления мероприятий. направленных на социально-экономическое обслуживание населения муниципального образования;

вкладывают свободные средства в хозяйственные мероприятия, в акции, ценные бумаги, а также предоставляют в установленном порядке процентные и беспроцентные займы;

объединяют на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения; а также для реализации совместных проектов и программ.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие полномочия в сфере образования осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области культуры осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области здравоохранения осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области социальной защиты населения осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Каков порядок приватизации муниципальной собственности?
  • Подготовьте договор, предусматривающий выполнение муниципального заказа на территории Вашего муниципального образования.
  • Какие полномочия в области жилищно-коммунального обслуживания населения осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области транспортного обслуживания населения осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?
  • Какие полномочия в области бытового и торгового обслуживания населения осуществляют органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании?

1 Российская газета. 2000. 7 дек.

2 Российская газета. 2000. 7 дек.