МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ — часть 3. Главы 8-9

Глава 8. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и состав экономической основы местного самоуправления

В процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. О самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается нашим предшествующим опытом. Отсутствие экономической самостоятельности — одна из главных причин бесправия местных органов власти и управления в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система не оставляла места для самостоятельности. Функции местных Советов сводились к поддержке собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счет выделяемых из госбюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к их полной зависимости от вышестоящих органов власти и управления, в том числе и по тем вопросам, которые носили сугубо местный характер, могли и должны были решаться на местном уровне. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения «о расширении прав и повышении ответственности местных Советов», поскольку они не могли быть реализованы из-за отсутствия у органов власти и управления на местах собственных материальных ресурсов.

Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления местного самоуправления подтверждается и опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, особенно последних лет, этих источников не хватает для покрытия всех местных расходов. Тем не менее, наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельных органов местного самоуправления.

С начала 90-х гг. в России были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление муниципальной собственностью было возложено на органы местного самоуправления, но вместе с тем была предусмотрена возможность непосредственного участия граждан в решении данных вопросов. Нормативная основа по формированию муниципальной собственности была обозначена в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В Приложении 3 к данному постановлению к объектам муниципальной собственности были отнесены:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов:

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплутационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие перечисленные объекты;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов:

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.

Дальнейшее развитие постановление Правительства РФ получило в Распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г., в котором был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах); регламентировался порядок оформления прав собственности путем пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности; функции реестродержателей по объектам, передаваемым в муниципальную собственность, возлагались на комитеты по управлению имуществом городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах).

В формировании муниципальной собственности важное значение имел также Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с Указом, должны были рассматриваться в судебном порядке.

В укреплении финансовой основы местного самоуправления большую роль сыграло принятие 15 апреля 1993 г. Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Закон закрепил право муниципального образования на формирование и исполнение местного бюджета, определил обязательства органов государственной власти по обеспечению минимального местного бюджета, сформулировал основные требования по формированию и использованию внебюджетных фондов органов местного самоуправления. На усиление финансовой самостоятельности органов местного самоуправления было направлено также постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. «О создании муниципальных банков в городах». Данное постановление, расширив возможности органов местного самоуправления в проведении инвестиционной политики и политики приватизации, должно было в целом упрочить финансово-экономические основы местного самоуправления.

Конституция РФ, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила его материально-финансовую основу, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ней, экономическая основа местного самоуправления включает:

а) муниципальную собственность — имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям;

б) местные финансы — совокупность денежных средств, мобилизуемых и используемых для осуществления функций органов местного самоуправления;

в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. Право оперативного управления — это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

г) иную собственность, служащую удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

§ 2. Муниципальная собственность

Право муниципальной собственности регулируется ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

К настоящему времени муниципальную собственность имеют более 11 тыс. муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.

Основным субъектом права муниципальной собственности Конституция РФ определила население муниципального образования, которое, как записано в ст. 130, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. Это принципиальное положение получило дальнейшее развитие в Гражданском кодексе РФ, ч. 1 ст. 215 которого субъектами права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в целом, а не их органы управления. Кроме этого, в Гражданском кодексе РФ была подтверждена принципиальная установка на четкое разграничение государственной и муниципальной собственности.

От имени населения соответствующего муниципального образования-собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления. Также по специальному поручению данных органов и от их имени такие правомочия осуществляют юридические лица и граждане, что не делает их, однако, собственниками соответствующего имущества.

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества — денежными средствами — они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника — населения муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество делится на две части: (1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение; (2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования1.

С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет особое значение для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам. Однако, российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем, устанавливает и особенности. Эти особенности определены следующими положениями: а) население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью; б) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Муниципальная собственность может быть приватизирована. Под приватизацией в законодательстве принято понимать отчуждение (переход) имущества, главным образом недвижимого, из муниципальной собственности в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Муниципальная собственность, в соответствии с законодательством, признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Население муниципальных образований, а также органы местного самоуправления могут использовать для защиты своих прав собственности как обращения в административные органы, так и форму судебного рассмотрения. Основными способами защиты муниципальной собственности российское законодательство считает:

признание недействительным акта государственного органа, не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования: признание актов государственных органов недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами;

возмещение убытков в случае принятия РФ закона, прекращающего право собственности населения муниципального образования; убытки, причиненные населению муниципального образования в результате принятия такого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством, а все споры о возмещении убытков разрешаются судом. Полное возмещение убытков предполагает компенсацию двух элементов убытков: а) реального ущерба — расходов, которые муниципальное образование произвело или должно было произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения его имущества; б) упущенной выгоды — полученных доходов, которые муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не было бы нарушено.

1 Гражданский кодекс РФ. Ч. 3 ст. 215.

Объем имущественной ответственности за причиненный государственными органами вред, а также условия и порядок наступления определяются нормами российского законодательства. Как правило, в них предусмотрено, что обязанность возмещения причиненного вреда возлагается на органы, должностными лицами которых причинен вред, и что вред возмещается в полном объеме. Следует отметить, что эти же правила действуют и в случае осуществления государством национализации. В этой ситуации население муниципального образования и органы местного самоуправления безусловно вынуждены подчиниться закону и не вправе требовать возврата своего имущества, но они могут добиваться полной компенсации — взыскания убытков.

Как показывает опыт местного самоуправления, особое значение имеет защита муниципальной собственности при осуществлении процедуры банкротства. В соответствии с Федеральным законом от 8 сентября 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)», в конкурсную массу не включается имущество должника, если оно состоит из жилищного фонда социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона. Оно подлежит передаче соответствующему муниципальному образованию в лице уполномоченных органов местного самоуправления, которые осуществляют обязанности по содержанию и обеспечению их функционирования по истечение одного месяца с момента получения уведомления от конкурсного управляющего. Передача данных объектов органам местного самоуправления осуществляется по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий. Источниками финансирования данных объектов становятся местные бюджеты. За неисполнение названных норм должностные лица уполномоченных органов местного самоуправления несут административную и иную ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Дополнительные меры по защите интересов местного сообщества предусматривает данный Федеральный закон в тех случаях, когда речь идет о банкротстве градообразующих организаций — юридических лиц, численность работников которых с учетом членов их семей составляет не менее половины населения соответствующего населенного пункта. При рассмотрении дела о банкротстве градообразующей организацией лицом, участвующим в деле о банкротстве, признается соответствующий орган местного самоуправления. Доказательства, подтверждающие статус градообразующей организации, представляются арбитражному суду должником.

Органы местного самоуправления могут ходатайствовать перед арбитражным судом о введении внешнего управления при условии предоставления поручительства по обязательствам должника и в тех случаях, когда такое решение не принимается собранием кредиторов. Поручительство по обязательствам должника может быть дано муниципальным образованием в лице их уполномоченного органа.

Внешнее управление градообразующей организацией может быть продлено арбитражным судом на срок не более одного года при наличии ходатайства органа местного самоуправления. Основанием для этого может служить план финансового оздоровления градообразующей организации, который может предусматривать инвестирование в ее деятельность, трудоустройство ее работников, создание новых рабочих мест и иные способы восстановления платежеспособности должника — градообразующей организации. По ходатайству органа местного самоуправления или привлеченного к участию в деле о банкротстве соответствующего федерального органа исполнительной власти либо органа исполнительной власти субъекта РФ при условии предоставления поручительства по обязательствам должника срок внешнего управления градообразующей организацией может быть продлен до десяти лет. Должник и его поручитель в этом случае обязаны приступить к расчетам с кредиторами не позднее сроков, на которые по ходатайству органов местного самоуправления было продлено арбитражным судом внешнее управление градообразующей организацией.

В целях удовлетворения требований кредиторов в ходе внешнего управления может быть осуществлена и продажа градообразующего предприятия. По ходатайству органа местного самоуправления такая продажа производится путем проведения конкурса, обязательными условиями которого являются: (1) сохранение рабочих мест для не менее чем 70 % работников, занятых на предприятии на момент продажи; (2) обязанность покупателя в случае изменения профиля деятельности предприятия переобучить или трудоустроить работников. Иные условия конкурса могут быть установлены исключительно с согласия собрания кредиторов.

§ 3. Местные финансы

Одна из наиболее важных проблем осуществления (более того, существования) местного самоуправления — это финансы. Являясь одним из наиболее больных вопросов современной российской действительности в целом, финансовый вопрос в силу самых разных причин находится в центре внимания муниципальных органов различных стран. Абсолютное большинство из них не способно обеспечить выполнение муниципальных программ только за счет местных налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страны имеют от 20 до 50 видов источников доходов (от туристических налогов и штрафов за парковку до лицензий на содержание собак и взносов за место для рекламы). Около 40-70 % местных бюджетов стран Западной Европы покрывается за счет государственных дотаций.

Не случайно в Европейской Хартии местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местного самоуправления. Ст. 9 Хартии предлагает руководствоваться следующими основными положениями:

  • органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
  • финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям;
  • наличие местных сборов и налогов;
  • финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими;
  • защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления, в том числе за счет ввода процедур финансового выравнивания или иных мер;
  • порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо согласовывать с органами местного самоуправления;
  • субсидии местным органам самоуправления, по мере возможности, не должны иметь целевой характер и идти в ущерб свободе местного самоуправления в области их собственной компетенции;
  • для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Исходя из признанных международным правом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления, первоначально Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., а позднее и Конституция РФ определили право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Наряду с этим, Конституция РФ, защищая местный бюджет, в ст. 132-133 предусмотрела, что органы государственной власти, во-первых, при наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями передают и необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, во-вторых, компенсируют дополнительные расходы, возникающие в результате их решений. Конституционные положения получили развитие в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а позднее — в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, других актах.

Местные финансы включают средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включая валютный) фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые ресурсы, служащие для осуществления функций органов местного самоуправления.

Формирование и использование местных финансов основывается на таких принципах, как: (1) самостоятельность; (2) государственная финансовая поддержка местного самоуправления; (3) гласность, который является одним из основных при предоставлении финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям и его несоблюдение способно породить недоверие, вызвать конфронтацию муниципальных образований и органов государственной власти субъектов РФ.

Принцип гласности в межбюджетных отношениях муниципальных образований и субъектов РФ предполагает, что устанавливаются понятные и приемлемые для населения муниципального образования критерии определения нормативов отчислений от регулирующих доходов, доля (в процентах) органов местного самоуправления в общем объеме финансовой поддержки муниципальных образований, объем финансовой помощи в различных формах, выделяемой нуждающимся в ней муниципальным образованиям, с соответствующей аргументацией, информирование органов местного самоуправления о проектируемых и утвержденных показателях бюджетного регулирования.

В условиях, когда большинство муниципальных образований испытывают значительный дефицит финансовых средств, важное значение имеет участие органов государственной власти РФ и субъектов РФ, которые обязаны содействовать развитию местных финансов и вправе:

1) регулировать отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами (в рамках федеральных программ);

2) участвовать в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы;

3) распределять средства, выделяемые для их финансирования и осуществлять контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывать минимальные государственные социальные стандарты, устанавливать социальные нормы;

5) оказывать организационно-методическую помощь, в том числе в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов;

6) осуществлять контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и ее субъектов; показатели финансовой .деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке;

7) осуществлять другие функции в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Российское законодательство определяет порядок финансирования осуществляемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Соответствующие средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными или региональными органами государственной власти, компенсируются органом, принявшим такое решение. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Самую значительную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, включающий доходную и расходную части. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Как правило, в современных условиях доходы местных бюджетов также включают дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам с другими бюджетами, заемные средства.

Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные доходы, т.е. местные налоги и сборы, другие местные доходы; а также часть федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе. Среди собственных доходов местных бюджетов, прежде всего, необходимо выделить местные налоги и сборы. В ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было регламентировано:

1. Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

2. Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Одновременно с этим российское законодательство предусмотрело, что принятые представительным органом местного самоуправления изменения подлежат опубликованию не менее чем за один месяц до их вступления в силу, собранные населением средства самообложения используются исключительно по целевому назначению, муниципальные органы информируют население об использовании данных средств.

Налоговый кодекс РФ, определяя виды налогов и сборов в РФ, установил, что местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. Одновременно с этим Налоговый кодекс РФ в ч. 4-5 ст. 12 предусмотрел, что представительные органы местного самоуправления, во-первых, при установлении местных налогов и сборов, определяют только такие элементы налогообложения, как: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, форму отчетности; во-вторых, не могут устанавливать местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. К местным налогам и сборам ст. 15 Кодекса отнесла: (1) земельный налог; (2) налог на имущество физических лиц; (3) налог на рекламу; (4) налог на наследование или дарение; (5) местные лицензионные сборы.

Предполагалось, что характер и процентное соотношение местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления могут устанавливать самостоятельно, будут существенно варьироваться в различных регионах России. Так, опыт зарубежных стран показывает, что основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет таких источников, как налоги на доход и прибыль, на общественную безопасность, взносы на социальное страхование, налог на рабочую силу, налог на собственность, налог на товары и услуги, пропорции которых широко варьируются в разных странах.

Отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ устанавливаются в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе. Ст. 7 (ч. 4) Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к данным доходам отнесла: (1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту РФ; (2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ; (3) часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгметаллов и драгкамней, отпускаемых из Госфонда РФ) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ; (4) часть акцизных сборов в пределах не менее 5 % (на спирт, водку и ликероводочные изделия) и не менее 10 % на остальные подакцизные товары в среднем по субъекту РФ.

К другим собственным доходам местных бюджетов также относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

3) доходы от сдачи муниципального имущества в аренду;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами. Право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами предусматривает, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

5) доходы от проведения муниципальных лотерей;

6) штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством;

8) не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены на территориях других муниципальных образований РФ, а также осуществлять разовые добровольные сборы средств граждан.

Расходная часть местного бюджета обеспечивает удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Органы государственной власти в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности — расчетного показателя минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Исходя из того, что бюджет муниципального образования состоит из минимального бюджета и бюджета развития, расходы соответственно различаются на текущие расходы и расходы, связанные с развитием муниципального образования. Такое деление является традиционным не только для практики финансовой деятельности органов местного самоуправления нашей страны, но и зарубежных стран. К текущим расходам относятся расходы на содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, учреждений образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, социальную поддержку населения, содержание пассажирского транспорта общественного значения и другие расходы, не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития, как правило, включает ассигнования на инвестиционную и инновационную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие муниципального образования, иные расходы на расширенное воспроизводство.

Вместе с тем, расходы муниципального образования можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий они направляются. С учетом этого расходная часть местного бюджета включает в себя расходы, связанные с (1) решением вопросов местного значения, (2) выполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, (3) обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, (4) обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; а также (5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска и (6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Одним из наиболее сложных является вопрос о финансировании полномочий органов государственной власти, делегированных местному самоуправлению, а также о компенсации тех расходов, которые возникли у местного самоуправления в результате решений, принятых федеральными и региональными органами государственной власти. Например, на содержание муниципального транспорта в г. Костроме требуется около 80 млн. рублей ежегодно. Из них около половины платит население, около 20 млн. рублей — заложено в местном бюджете, а оставшиеся — также около 20 млн. рублей должны покрываться федеральными и региональными органами государственной власти, установившими льготы для проезда на муниципальном транспорте для отдельных категорий населения1.

1 Российская газета. 2000. 7 дек.

Как показывает опыт деятельности муниципальных образований, они не только достаточно подробно в уставах регламентируют основные статьи доходной части бюджета, но и определяют основные нормы регулирования расходов. Среди таких устанавливаемых норм наиболее часто встречаются следующие:

  • органы местного самоуправления увеличивают, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры, спорта, органов охраны правопорядка, охраны природы;
  • дополнительные льготы и пособия устанавливаются для категорий граждан, особенно нуждающихся в социальной защите;
  • расходная часть бюджета включает резервные и целевые фонды;
  • представительные органы местного самоуправления принимают решения о дополнительных расходах при наличии заключения местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации данного решения;
  • исполнительные органы местного самоуправления могут вкладывать свободные средства в хозяйственные мероприятия, в акции, ценные бумаги, предоставлять в установленном порядке процентные и беспроцентные займы, а также объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения; а также для реализации совместных проектов и программ;
  • как правило, до 75 % средств местных бюджетов расходуется на «защищенные статьи».

В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы расходов населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления. В целях координации финансовых ресурсов, используемых на территориях муниципальных образований, а также объединения средств предприятий, местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов для решения задач социально-экономического развития муниципальных образований органы местного самоуправления могут составлять территориальные сводные финансовые балансы.

В его доходную часть включаются все финансовые ресурсы, созданные предприятиями и организациями независимо от форм собственности на территории муниципального образования и поступившие из других бюджетов в порядке бюджетного регулирования, а также средства предприятий, полученные ими в порядке оказания им финансовой помощи. В расходную часть территориального сводного финансового баланса включаются все средства, используемые на территории муниципального образования, платежи предприятий в федеральный бюджет и бюджет субъекта РФ, а также их взносы в государственные внебюджетные фонды и централизованные фонды министерств и ведомств.

В качестве составной части местный бюджет может содержать бюджетный и резервный фонды. Так, например, решением Совета депутатов г. Дубны Московской области 1 марта 2001 г. было утверждено Положение о городском целевом бюджетном фонде «Правопорядок», созданном для укрепления уровня материально-технического обеспечения правоохранительных органов города, а также для материального стимулирования деятельности лиц, занимающихся поддержанием правопорядка на территории города, и социальной помощи им и их семьям в соответствии с законодательством. Его средства и его расходы учитываются соответственно в составе доходов и расходов городского бюджета.

Фонд формируется за счет следующих источников:

а) добровольных взносов, благотворительных пожертвований организаций, в том числе иностранных юридических лиц и граждан, поступающих в виде денежных средств;

б) части средств областного целевого бюджетного фонда «Правопорядок», перечисляемых в соответствии с Законом Московской области о бюджете областного фонда на текущий финансовый год;

в) средств, взысканных в качестве штрафов за нарушения Правил дорожного движения;

г) средств, взысканных в качестве штрафов, по которым законодательством РФ не установлено целевое назначение, и подлежащих зачислению в доход городского бюджета;

д) части денежных средств, полученных от реализации или переработки изъятой либо конфискованной алкогольной продукции и этилового спирта, находящихся в незаконном обороте, поступающих в городской бюджет;

е) иных средств в соответствии с законодательством.

Средства целевого бюджетного фонда находятся в собственности города Дубны и используются на: финансирование городских целевых программ, направленных на профилактику и предупреждение правонарушений и преступлений; финансирование деятельности по патриотическому воспитанию сотрудников правоохранительных органов; укрепление материально-технической базы правоохранительных органов города; оказание материальной помощи и иные выплаты лицам в связи с осуществлением ими правоохранительной деятельности на территории города или деятельности в сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; строительство, ремонт, содержание служебной и социальной инфраструктуры, предназначенных для сотрудников правоохранительных органов; иные мероприятия по обеспечению в городе законности и правопорядка.

Бюджет целевого фонда Советом депутатов города принимается одновременно с принятием бюджета города в соответствии с порядком, установленным бюджетным процессом муниципального образования. Его средствами управляет глава города. Контроль и учет за поступлением средств в соответствии с источниками формирования фонда осуществляет городское финансовое управление. Ответственность за нецелевое использование средств фонда возлагается на главу города.

Положение о резервном фонде бюджета г. Дубны Московской области было утверждено решением Совета депутатов города 18 мая 2000 г. Резервный фонд бюджета — это необособленная часть финансовых средств бюджета города, которые находятся на бюджетных счетах в банковских учреждениях и расходуются на следующие цели:

  • финансирование мероприятий по ликвидации аварий и их последствий, предотвращению возникновения аварийных ситуаций, последствий стихийных бедствий;
  • оказание материальной (финансовой) помощи жителям города в чрезвычайных ситуациях;
  • дополнительное финансирование городских целевых программ, утверждаемых в установленном порядке, в случае, когда по непредвиденным обстоятельствам требуется увеличение расходов на реализацию этих программ, при этом объем расходов на эти программы не должен превышать 30 % объемов расходов, предусмотренных текущим бюджетом на эти программы;
  • финансирование проведения внеочередных выборов или довыборов или городского референдума, инициированных в соответствии с законодательством;
  • финансирование незапланированных общественных мероприятий, проводимых Советом депутатов или администрацией города, в случае, когда проведение этих мероприятий решено финансировать из бюджета города;
  • финансирование текущих расходов городского бюджета в случае, если финансирование из соответствующих статей бюджета оказывается недостаточным;
  • финансирование расходов, обусловленных вступлением в силу нового законодательства; при этом использование средств резервного фонда для увеличения расходов на содержание органов местного самоуправления, денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, не допускается;
  • материальные поощрения (включая ценные подарки) организаций и отдельных граждан города в связи с юбилейными и иными праздничными датами.

Средства резервного фонда являются частью муниципальной казны. Резервный фонд образуется ежегодно и положение о нем утверждается представительным органом местного самоуправления. Размер средств фонда указывается в расходной части бюджета как предельная сумма, которая может быть израсходована по мере необходимости, и не может превышать 3 % сумм расходной части бюджета, установленной бюджетным постановлением Совета депутатов.

Источниками формирования средств резервного фонда являются источники собственных поступлений в доходную часть бюджета. В него не могут быть зачтены и использоваться заемные (кредитные) средства банков, кредитных или коммерческих организаций, а также финансовая помощь из бюджетов вышестоящего уровня, предназначенная для зачисления в бюджет города. Средства резервного фонда не могут перечисляться во внебюджетные фонды.

Распорядителем средств резервного фонда является глава города. Учет расходования средств резервного фонда осуществляется городским Финансовым управлением, которое ежеквартально информирует Совет депутатов о расходовании средств резервного фонда. Контроль за соответствием законодательству и иным правовым нормам расходования средств резервного фонда осуществляет Совет депутатов.

Финансовые ресурсы местного самоуправления включают также муниципальные внебюджетные (включая валютный) фонды. Ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

Внебюджетные фонды муниципальных образований создаются только как целевые. Право на их образование является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Они же самостоятельно, в соответствии с законодательством, утверждают положение о внебюджетном (в том числе валютном) фонде (о каждом фонде в отдельности), устанавливают порядок формирования и использования средств муниципальных внебюджетных фондов и контроля за использованием этих средств, привлекая при необходимости для этих целей аудиторов.

Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

1) добровольных взносов юридических и физических лиц;

2) доходов от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов;

3) штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий;

4) штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

5) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством РФ.

Муниципальный валютный фонд формируется за счет добровольных валютных взносов юридических и физических лиц и других поступлений. Не могут быть направлены в муниципальные внебюджетные фонды налоги и другие платежи, предусмотренные законодательными актами органов государственной власти и правовыми актами органов местного самоуправления для зачисления в местный бюджет.

Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых органом местного самоуправления и (или) органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с их целевым назначением. Право распоряжения средствами внебюджетного фонда в соответствии с положением о данном фонде принадлежит органу местного самоуправления или, если это предусмотрено положением о данном фонде, органу его управления. В орган управления внебюджетным фондом могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, иные заинтересованные лица.

§ 4. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях регулируется Бюджетным кодексом РФ, федеральными и региональными законами, а также положениями о бюджетном процессе, которые принимаются представительными органами местного самоуправления, иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, организация межбюджетных отношений в РФ строится на следующих принципах:

  • обеспечение взаимной ответственности между звеньями бюджетной системы за соблюдение обязательств по меж бюджетным отношениям;
  • применение единой для всех муниципальных образований и учитывающей их местные особенности методологии при определении размеров финансовой помощи, а также долей регулирующих налогов и налогов, закрепляемых на постоянной основе;
  • выравнивание посредством бюджетного регулирования доходов муниципальных образований;
  • обеспечение, при распределении налогов на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы, при достаточности налогового потенциала, минимально необходимого уровня собственных доходов местных бюджетов;
  • сокращение по возможности встречных финансовых потоков;
  • компенсация местным бюджетам уменьшения доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
  • повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов в местных бюджетах;
  • гласности межбюджетных отношений.

Бюджетный Кодекс РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений отнес:

  1. установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
  2. составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
  3. определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
  4. определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
  5. предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
  6. определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
  7. осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом» (ст. 9).

Органы государственной власти гарантируют в процессе формирования и исполнения местного бюджета:

а) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

б) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов; что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ;

в) компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

г) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой поддержки) в размере не менее 70 %;

д) обеспечение минимального местного бюджета;

е) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

ж) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

Средствами бюджетного регулирования местных бюджетов являются: нормативные отчисления от регулирующих доходов; дотации и субвенции местным бюджетам; средства, выделяемые из фонда социальной поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством РФ. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Как правило, основными формами финансовой поддержки муниципальных образований являются дотации и субвенции. Порядок их предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и используются для финансирования расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности налогового потенциала собственных доходов и регулирующих налогов на территории муниципального образования.

Субвенции предоставляются на инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение органов местного самоуправления, и на другие конкретные цели. Органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают положение об условиях и порядке представления, рассмотрения и утверждения инвестиционных проектов и программ, осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств, в том числе на основе представления получателем субвенции обязательной отчетности в установленном порядке.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» особое внимание уделил правовому регулированию фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФП). Порядок его формирования и функционирования определяется следующими нормами:

  1. ФФП создается в бюджете субъекта РФ.
  2. Средства ФФП формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.
  3. Распределение средств ФФП осуществляется в соответствии с формулой, учитывающей: (а) численность населения муниципального образования; (б) долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования; (в) долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования; (г) площадь территории муниципального образования; (д) уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования; (е) другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.
  4. Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств ФФП устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.
  5. Перечисление средств в местный бюджет из средств ФФП осуществляется ежемесячно.

Сведения о фактическом объеме средств ФФП публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.

На основании ст. 215 Бюджетного кодекса «в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений».

Переход муниципальных образований на казначейское исполнение местных бюджетов не только позволяет в соответствии с законом создать расширенную бюджетную классификацию, но и формирует правовую и инструментальную базу для организации всеобъемлющего контроля за расходованием бюджетных средств и в автоматическом режиме блокировать нецелевое использование бюджетных средств и осуществление платежей при необоснованном завышении цен или расценок. Необходимо также учитывать, что муниципальный орган казначейского исполнения местного бюджета является составной частью единого программно-технического и организационно-управленческого финансово-бюджетного комплекса муниципального образования.

Бюджетный процесс включает такие основные этапы как (1) разработка проекта местного бюджета, (2) его принятие в качестве акта местного самоуправления, (3) исполнение местного бюджета и (4) утверждение отчета о его исполнении.

Составление проекта бюджета начинается с разработки прогноза экономического и социального развития муниципального образования и подготовки сводного финансового баланса, на основании которого местная администрация осуществляет разработку проекта бюджета. Проект составляется с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг (с учетом минимальной бюджетной обеспеченности).

Для рассмотрения и утверждения проекта местного бюджета устанавливаются такие показатели бюджета, как:

  • основные характеристики бюджета — общий объем доходов и общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета;
  • прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
  • расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
  • общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
  • доходы и расходы целевых бюджетных фондов;
  • в составе расходов — лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года;
  • характеристики муниципального долга: а) источники финансирования дефицита бюджета; б) верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по муниципальным гарантиям.

В процессе принятия местного бюджета представительный орган местного самоуправления одновременно с проектом также рассматривает такие документы и материалы, разработанные на очередной финансовый год, как: прогноз социального и экономического развития муниципального образования; основные направления бюджетной и налоговой политики — бюджетное послание главы местного самоуправления; прогноз сводного финансового баланса; адресная инвестиционная программа; план развития муниципального сектора экономики; структура муниципального долга и программа внутренних заимствований для покрытия дефицита бюджета; оценка потерь от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета; перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития муниципального образования и иные документы и материалы, предусмотренные правовыми актами местного самоуправления и законами субъекта РФ,

Органы местного самоуправления могут организовывать общественные слушания по проекту бюджета.

В случае отклонения проекта бюджета доработанный вариант повторно вносится главой местной администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в установленные им сроки. Если решение о местном бюджете не вступило в силу с начала финансового года, местная администрация осуществляет ежемесячное расходование бюджетных средств в расчете не более одной двенадцатой от суммы расходов в предыдущем финансовом году.

Исполнение местного бюджета, управление счетами бюджета и бюджетными средствами осуществляет местная администрация. Она соблюдает принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих в бюджет доходов, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение местного бюджета осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, которая после утверждения направляется для сведения в представительный орган местного самоуправления и контрольные органы. Исполнение бюджета по доходам предусматривает перечисление и зачисление доходов на единый счет местного бюджета; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета. Местный бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, который основывается на едином плане счетов, устанавливаемом Правительством РФ.

Отчет об исполнении местного бюджета, подготовленный местной администрацией, утверждается представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, администрация представляет ежемесячные справки, ежеквартальные, полугодовой отчет. Одновременно с годовым отчетом об исполнении местного бюджета представляется отчет об исполнении программ социально-экономического развития муниципального образования.

Вопросы и задания для повторения

  • Какое значение имеет экономическая основа местного самоуправления? Подтвердите свой вывод конкретными примерами.
  • Раскройте основные пути, средства и механизмы формирования муниципальной собственности.
  • Какую роль играют местные финансы в функционировании местного самоуправления?
  • Каковы порядок и условия образования муниципальных внебюджетных фондов?
  • Выясните, какие муниципальные внебюджетные фонды созданы в Вашем муниципальном образовании. Каковы источники их пополнения?
  • Какую роль играют муниципальные органы в бюджетном регулировании?

Глава 9. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие системы местного самоуправления и структуры его органов

Местное самоуправление в России, в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель в системе местного самоуправления выделил (1) формы прямого волеизъявления граждан — институты прямой демократии, (2) выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и (3) другие органы местного самоуправления, под которыми, как правило, понимаются глава местного самоуправления (муниципального образования) и местная администрация — исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.

Под непосредственной демократией понимается прямое осуществление власти народом в местном масштабе, различные формы принятия самим населением (избирателями) решений местного характера. Непосредственную демократию отличают от представительной демократии и рассматривают их в совокупности как основные две дополняющие друг друга формы обеспечения демократического управления обществом и государством. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя формы прямого волеизъявления граждан, не закрывает перечень таких форм.

Сочетание институтов прямой (непосредственной) и представительной демократии отличало историю местного самоуправления как в нашей стране, так и зарубежную муниципальную практику. Данные две формы получили признание и в законодательстве СССР и РСФСР о местном самоуправлении. Однако, до принятия Конституции России 1993 г., приоритет в осуществлении местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. С 1993 г. на первое место выступили институты непосредственной демократии: в Конституции РФ в ст. 130 особо подчеркнута роль непосредственной демократии для системы местного самоуправления.

Иное соотношение институтов непосредственной и представительной демократии — декларируя приоритет последних — предусматривает Европейская Хартия местного самоуправления. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в российском законодательстве — населения) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону (ст. 3).

Более подробно по сравнению с Конституцией РФ система местного самоуправления была регламентирована Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законами субъектов РФ. В уставах муниципальных образований определялась структура органов местного самоуправления.

В настоящее время продолжается изменение организационных основ местного самоуправления. Во-первых, после выбора той или иной организационной структуры местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью поиска оптимальной организации субъекта муниципального управления. Во-вторых, такие изменения, как правило, связаны с регулярными муниципальными выборами, победа в которых новых лиц способна приводить к структурным реформам. И если даже такие изменения не влияют в целом на структуру местного самоуправления, закрепленную в уставе муниципального образования, тем не менее в рамках представительного органа местного самоуправления и местной администрации осуществляются внутренние изменения. В-третьих, выбор организационной структуры первоначально происходил подчас импульсивно, без учета местных особенностей, обычаев и традиций, во многом в зависимости от субъективных представлений местных элит об их роли в социально-политическом и экономическом управлении. Накопленный к настоящему времени определенный опыт позволяет критически пересмотреть используемые модели, внести необходимые коррективы. И, в-четвертых, необходимость таких корректив подчас диктуется требованиями изменившегося законодательства, а в отдельных случаях и решениями судебных органов в отношении тех муниципальных образований, в которых организационная структура местного самоуправления не соответствует требованиям федерального или регионального законодательства.

Отдельно здесь следует подчеркнуть и такой момент, как правовое регулирование федеральным и региональным законодательством особенностей местного самоуправления на отдельных территориях либо в условиях определенных административно-правовых режимах. В последние годы значительно обновлена нормативная база закрытых административно-территориальных образований, принят Федеральный закон «О статусе наукоградов в Российской Федерации», формируется правовой статус городов федерального значения и т.д.

Для уяснения организационных основ местного самоуправления необходимо уточнить сущность двух основных понятий: «система местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления». О местном самоуправлении необходимо говорить и как о системе, и как о структуре.

Такое уточнение необходимо по следующей причине. Когда законодатель определяет систему местного самоуправления, он включает в его нормативную основу формы прямого волеизъявления населения муниципального образования — референдумы, муниципальные выборы, территориальное общественное самоуправление, а также выборные и иные органы местного самоуправления. Одновременно с этим, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», населению предоставляется право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Следовательно, организационно-структурные особенности местного самоуправления могут быть реализованы исключительно в отношении муниципальных органов.

Вместе с тем, как показывает анализ актов местного самоуправления, отмечается стремление ограничить, сузить перечень форм прямого волеизъявления граждан и других форм осуществления местного самоуправления (другими словами реализовать особенности местного самоуправления в той части, которая является «общими принципами организации местного самоуправления»). Четкое разграничение содержания понятий «система» и «структура» позволяет установить предел правового регулирования в муниципальных актах.

Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать единство элементов (институтов, форм), через которые в соответствии с российским законодательством реализуется право населения на осуществление местного самоуправления. Система местного самоуправления определяется его конституционно-правовым статусом и в силу этого представляет из себя общее для всех муниципальных образований, осуществляющих местное самоуправление. Структура органов местного самоуправления устанавливается самостоятельно населением каждого отдельного муниципального образования и закрепляется в уставе как конкретный перечень муниципальных органов (должностных лиц), которые находятся в определенных взаимоотношениях между собой. При установлении структуры местного самоуправления особое значение приобретает характер разграничения полномочий между отдельными муниципальными органами и должностными лицами местного самоуправления.

В соответствии с российским законодательством население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления с учетом самых различных факторов, связанных с историческими и иными местными традициями, а также с другими особенностями конкретных территорий. Такие факторы предопределяют как совокупность тех органов, которые составляют структуру органов местного самоуправления, так и взаимоотношения между ними. Население вправе при формировании такой структуры как отказаться от отдельных элементов, так и создать новые, которые непосредственно не регулируются федеральным и региональным законодательством.

Важно подчеркнуть, что положение о праве населения на самостоятельное формирование структуры местного самоуправления стало предметом судебной защиты. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. было отмечено, что законом субъекта Федерации не может устанавливаться обязательность создания в муниципальных образований исполнительного органа местного самоуправления. Аналогичное решение было принято Конституционным Судом РФ 15 января 1998 г. в отношении и других органов местного самоуправления.

Предоставляя возможности для самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 14) предусматривает в обязательном порядке, что такая структура должна включать выборные органы местного самоуправления. Причем, как следует из постановления Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г., выборный орган местного самоуправления следует понимать и как единоличное, и как коллегиальное лицо. Следовательно, структура органов местного самоуправления в обязательном порядке должна включать либо выборный коллегиальный орган (таковым может быть орган, осуществляющий одновременно функции представительного и исполнительно-распорядительного органов, известный в США как комиссионная форма) либо выборное должностное лицо.

§ 2. Местный референдум

Местный референдум является важнейшей формой непосредственной демократии. Ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определила местный референдум как голосование граждан по вопросам местного значения, конкретизировав данное определение в ст. 22 как голосование граждан, во-первых, обладающих избирательным правом и, во-вторых, проживающих в границах муниципального образования1. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уточнил данное понятие, указав, что таким правом обладают участники референдума, к которым могут быть отнесены все граждане РФ, которые, во-1, обладают правом на участие в референдуме; во-2, постоянно или преимущественно проживают в границах одного или нескольких муниципальных образований (ст. 2).

Правовой основой подготовки и проведения местного референдума являются Конституция РФ, федеральное законодательство, законы субъектов РФ о местных референдумах. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается в соответствии с законодательством уставом муниципального образования.

При подготовке и проведении местных референдумов большое значение имеет разграничение круга вопросов, по которым проведение референдума допускается, а также по которым референдумы не могут проводиться. Вопросами местного референдума являются вопросы местного значения, за исключением таких вопросов, как:

  • досрочное прекращение или продление срока полномочий, приостановление полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
  • о формировании органа местного самоуправления и о его персональном составе;
  • об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
  • решение бюджетных и финансовых вопросов; установление местных налогов и сборов;
  • принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
  • иные вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

При этом законодательство особо оговаривает, что вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, противоречить законодательству, а также допускать множественность их толкования. Референдумы не могут проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, в том числе и в течение трех месяцев после отмены соответствующего режима.

Инициатива назначения референдума принадлежит представительному органу местного самоуправления, группе депутатов представительного органа местного самоуправления (обычно по инициативе не менее 1/3 членов), жителям муниципального образования, имеющим избирательные права (не менее 5-10 % от числа граждан в различных субъектах Федерации), главе муниципального образования (местной администрации). Решение о проведении референдума, как правило, принимается представительным органом местного самоуправления. Но в отдельных муниципальных образованиях уставы предоставляют такое право также главе муниципального образования. Для принятия решения представительным органом о проведении референдума достаточно большинства голосов от общего числа членов выборного органа местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований устанавливается и порядок реализации инициативы по проведению референдума гражданами РФ, проживающими на территории муниципального образования. Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении референдума принадлежит каждому гражданину — жителю или группе граждан — жителей данного административно-территориального образования, имеющим право на участие в референдуме. Право на сбор подписей реализуется добровольно и самостоятельно.

Для сбора подписей могут создаваться инициативные группы референдума. Для создания такой группы проводятся собрания жителей. Инициаторы проведения такого собрания, как правило, должны не позднее чем за 10 дней уведомить орган местного самоуправления о месте и времени проведения такого собрания. Собрание считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50 (обычно в среднем по численности муниципальном образовании) граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Собрание принимает решение о проведении референдума, утверждает текст вопроса, выносимого на референдум, избирает инициативную группу референдума, которой поручается сбор подписей. Оформленный протокол собрания с данными о регистрации его участников и списком инициативной группы передается для регистрации в орган местного самоуправления.

Решение органа местного самоуправления о регистрации является допуском для организации и беспрепятственного сбора подписей на подписных листах с требованием о проведении референдума. Общий период сбора подписей под требованием о проведении референдума обычно не превышает трех месяцев со дня выдачи инициативной группе свидетельства о регистрации. Граждане, поддерживающие данное требование, расписываются в подписном листе который содержит формулировку вопроса, выносимого на референдум, указывая при этом фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию своего паспорта или заменяющего его документа и дату подписания. Подписные листы вместе с итоговым протоколом в соответствии с установленной формой представляются в орган местного самоуправления для принятия решения. При необходимости орган местного самоуправления может проводить выборочную или полную проверку полученных документов от инициативной группы. Данная проверка должна быть проведена в течение двух недель.

1 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уточнил данное понятие, указав, что таким правом обладают граждане РФ, постоянно или преимущественно проживающие в границах одного или нескольких муниципальных образований. Ст. 2.

Представительный орган местного самоуправления (или глава муниципального образования, если это предусмотрено его уставом) по требованию о проведении референдума вправе принять одно из следующих решений: (а) о назначении референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению; (б) об отклонении требования о назначении референдума в случае, если были нарушены правила сбора подписей под соответствующим требованием, оформления документов или иные нормы, определяющие порядок подготовки и проведения местного референдума.

Сроки проведения референдума определяются следующим образом: он не может проводиться ранее двух месяцев и позднее четырех месяцев со дня принятия решения о его проведении.

В эти сроки осуществляется подготовка референдума:

1. Образование участков референдума — они образуются не позднее 50 дней до дня референдума решением органа местного самоуправления по согласованию с комиссией по референдуму из расчета от 100 до 3000 граждан на один участок; список участков референдума с указанием их границ и адресов участковых комиссий подлежит обязательному опубликованию. В списке, составленном в алфавитном порядке, указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения и место жительства гражданина.

2. Создание комиссии по референдуму, которая независима от органов местного самоуправления и государственных органов по в пределах своей компетенции, работает коллегиально, подготовку и проведение референдума осуществляет открыто и гласно. Наряду с ней формируются участковые комиссии. Данные комиссии издают инструкции по проведению референдума, осуществляют контроль за законностью проведения референдума, утверждают форму бюллетеней для голосования, списки граждан и другие документы, порядок их хранения, распределяют средства для финансирования подготовки и проведения референдума, рассматривают вопросы материально-технического обеспечения подготовки и проведения референдума, устанавливают результаты референдума и публикуют их в средствах массовой информации, осуществляют иные полномочия в соответствии с уставами муниципальных образований.

3. Материально-техническое обеспечение проведения референдума: подготовка помещений для голосования, бюллетеней для голосования. Бюллетени для голосования печатаются не позднее, чем за 20 дней до даты референдума. Участковые комиссии получают их не позднее трех дней до дня референдума. По каждому участку референдума число бюллетеней для голосования не может превышать число зарегистрированных избирателей более чем на 2 %. На обороте полученных бюллетеней ставится печать участковой комиссии референдума или подписи ее членов.

4. Основное содержание подготовительного этапа референдума составляет агитация по поводу референдума. Право беспрепятственной агитации «за» и «против» предложения, сформулированного в бюллетене для голосования, гарантируется всем гражданам, общественным объединениям, профсоюзам, политическим партиям, другим общественным организациям и массовым движениям, трудовым коллективам. Органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие всем заинтересованным лицам и движениям, организациям в организации и проведении агитационных собраний, других публичных мероприятий. Митинги и другие массовые мероприятия организуются в соответствии с законодательством. Общественные объединения, политические партии и граждане имеют право беспрепятственно выпускать плакаты, листовки и иные агитационные материалы, которые должны содержать в соответствии с законодательством информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Агитация прекращается в 0 часов дня референдума и запрещается в день референдума.

Одним из наиболее важных вопросов в ходе подготовки и проведения референдума является вопрос о его финансировании. Согласно законодательству финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением референдума, осуществляется за счет средств местного бюджета. Средства, выделяемые из местного бюджета, поступают в распоряжение комиссии по референдуму и распределяются ею между всеми участковыми комиссиями. Отчет о расходовании выделенных средств участковые комиссии представляют комиссии по референдуму не позднее 15 дней со дня официального опубликования результатов референдума. Комиссия по референдуму представляет отчет о расходовании средств в органы местного самоуправления не позднее одного месяца после официального опубликования результатов референдума. Указанный отчет также должен быть опубликован в официальной местной печати не позднее 15 дней со дня его представления в органы местного самоуправления.

    • собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока;
    • средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
    • добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;
    • средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку после регистрации кандидата (списка кандидатов).
    • иностранным государствам и иностранным юридическим лицам;
    • иностранным гражданам (за исключением тех, кто имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления), лицам без гражданства; гражданам РФ, не достигшим 18-летнего возраста;
    • российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 % на день официального опубликования решения о назначении выборов;
    • международным организациям и международным общественным движениям;
    • органам государственной власти и органам местного самоуправления;
    • государственным и муниципальным учреждениям и организациям;
    • юридическим лица, имеющим государственную или муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30 % на день официального опубликования решения о назначении выборов;
    • воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;
    • благотворительным организациям и религиозным объединениям и учрежденным ими организациям;
    • анонимным жертвователям;
    • юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования.
    • обсуждение вопросов жизни муниципального образования, отдельной его территории, имеющих существенное значения для жителей, а также проектов отдельных решений органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, внесенных на их рассмотрение; внесение изменений и дополнений в проекты решений, предложенных для их рассмотрения;
    • инициирование предложений, в том числе проектов нормативных правовых актов местного самоуправления, направляемых в органы местного самоуправления, отдельных предложений иным органам, предприятиям, организациям, учреждениям и должностным лицам;
    • рассмотрение сообщений и отчетов о работе депутатов, избранных в представительные органы местного самоуправления от данных территорий, а также руководящих работников местной администрации;
    • решение вопросов о добровольном принятии жителями общественных обязанностей по участию в благоустройстве, в охране общественного порядка, в сохранении жилого фонда, в охране природы, памятников истории и культуры, оказания помощи нуждающимся;
    • принятие решений о создании и избрании органов территориального общественного самоуправления, об утверждении уставов (положений) о них, об одобрения программы деятельности данных органов, об использовании имущества и средств, находящихся в распоряжении данных органов; заслушивание и утверждение отчетов этих органов;
    • решение вопросов о добровольных взносах и пожертвованиях граждан на общественные нужды, на решение определенной проблемы местного значения;
    • рассмотрение иных вопросов жизнедеятельности соответствующих территорий.
    • утверждать Порядок рассмотрения обращений граждан в органе местного самоуправления Московской области и обеспечивать его выполнение;
    • обеспечивать необходимые условия для своевременного и эффективного рассмотрения обращений граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующего органа;
    • принимать обоснованные решения по существу поставленных в каждом обращении вопросов, обеспечивать выполнение этих решений;
    • своевременно сообщать гражданам о решениях, принятых по обращениям, в случае их отклонения указывать мотивы отклонения, по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;
    • систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания;
    • проверять состояние работы с обращениями в подведомственных органах и организациях, принимать меры по устранению выявленных нарушений;
    • регулярно проводить личный прием граждан, информировать население о времени и порядке личного приема;
    • предоставлять информацию о характере обращений граждан по запросу Администрации Московской области и Московской областной Думы;
    • периодически публиковать в средствах массовой информации аналитические материалы о характере и результатах рассмотрения обращений граждан.
    • Органам местного самоуправления Московской области, их должностным лицам без согласия обратившихся граждан запрещается разглашение сведений и распространение информации о частной жизни граждан, ставших известными этим органам и должностным лицам в связи с рассмотрением обращений граждан.
    • Органы местного самоуправления Московской области, их должностные лица при рассмотрении обращений граждан в пределах своей компетенции вправе:
    • приглашать обратившихся граждан для личной беседы;
    • в случае необходимости в установленном законодательством порядке запрашивать дополнительные материалы и получать объяснения у обратившихся граждан и иных юридических и физических лиц;
    • привлекать в установленном порядке переводчиков и экспертов;
    • создавать комиссии для проверки фактов, изложенных в обращениях, с выездом на место;
    • проверять исполнение ранее принятых ими решений по обращениям граждан;
    • поручать рассмотрение обращения другим органам власти, организациям, их должностным лицам в порядке ведомственной подчиненности и контролировать ход рассмотрения обращений.
    • в случае самороспуска представительного органа при условии, что за самороспуск проголосовало не менее 2/3 от общего числа избранных депутатов;
    • в случае признания недействительными выборов депутатов;
    • по результатам голосования об отзыве главы местного самоуправления в случае, если решение об отзыве не поддержано населением муниципального образования;
    • если представительный орган местного самоуправления в срок более шести месяцев не может принять решение из-за отсутствия необходимого для принятия решения числа депутатов.
    • уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления;
    • глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ;
    • глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования; согласно уставу избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления;
    • наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ;
    • глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
    • на основании личного заявления о сложении полномочий;
    • при утрате главой муниципального образования гражданства РФ;
    • при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования или признании его недееспособным в установленном законодательством порядке;
    • в случае признания недействительными выборов главы муниципального образования;
    • по результатам голосования об отзыве главы муниципального образования.
    • верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
    • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие;
    • самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
    • профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
    • ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
    • равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
    • единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учет исторических и иных местных традиций;
    • правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
    • внепартийность муниципальной службы (ст. 5).
    • заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
    • быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
    • заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
    • состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
    • быть поверенным или представителем в делах третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе, либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
    • использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
    • получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
    • получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
    • выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
    • принимать участие в забастовках;
    • использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
    • условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
    • денежное содержание и иные выплаты;
    • ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней (для отдельных категорий может устанавливаться отпуск большей продолжительности; кроме этого, за выслугу лет муниципальному служащему в соответствии с федеральным и региональным законодательством может предоставляться дополнительный оплачиваемый отпуск);
    • медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
    • пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего и членов его семьи распространяются все права государственного служащего; аналогично стажу государственной службы исчисляется также стаж муниципальной службы и стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством РФ о государственной службе);
    • обязательное государственное социальное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
    • обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением должностных обязанностей;
    • защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
    • Поясните различие понятий «система местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления», конкретизировав их на примере своего муниципального образования.
    • Какую роль в реализации права на местное самоуправление играют институты непосредственной демократии? Расскажите подробнее об одном из них.
    • Какие вопросы нельзя выносить на местный референдум?
    • На какие средства проводятся муниципальные выборы?
    • Каков порядок обращения граждан в органы местного самоуправления, к должностному лицу местного самоуправления?
    • Проанализируйте правовой статус представительного органа местного самоуправления, порядок его избрания, компетенцию и формы деятельности Вашего муниципального образования.
    • Какие нормы муниципального права регламентируют статус и полномочия главы муниципального образования?
    • Что Вы можете рассказать о структуре местной администрации Вашего муниципального образования?
    • Подготовьте Положение о муниципальной службе в Вашем муниципальном образовании.
      Выдвижение и регистрация кандидатов в члены представительных органов местного самоуправления предусматривают также определенные ограничения, связанные со статусом члена выборного представительного органа местного самоуправления. Эти ограничения не затрагивают гражданских прав и свобод гражданина РФ. Кандидат, должность или род занятий которого несовместимы со статусом члена выборного представительного органа местного самоуправления, дает письменное обязательство о прекращении, в случае его избрания, соответствующей деятельности. Кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, со дня регистрации и до дня официального опубликования результатов выборов в обязательном порядке временно освобождаются от исполнения служебных обязанностей.

      Кандидат в депутаты или на выборную должность подает также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в т.ч. на праве общей собственности). Сведения включают данные о недвижимом имуществе (земельных участках, жилых домах, квартирах, дачах, гаражах и иных зданиях, строениях и сооружениях) с указанием площади и места нахождения имущества, а также перечень транспортных средств (вид, количество, марка).

      Выдвижение кандидатов осуществляется избирательными объединениями и непосредственно избирателями, начинается за 60 дней до дня выборов и заканчивается за 30 дней до дня выборов, для регистрации кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатному округу необходимо собрать подписи не менее 1 % жителей-избирателей от числа избирателей округа, а по многомандатному округу необходимо представить подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие в сумме не менее 1 % от числа избирателей округа, поделенного на число мандатов.

      Регистрация кандидатов заканчивается за 30 дней до дня выборов. Кандидат может быть зарегистрирован только в одном избирательном округе по выборам членов представительного органа местного самоуправления. Зарегистрированный кандидат не может быть членом ни одной избирательной комиссии. Он не может быть на территории соответствующего муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ. Меры пресечения или иные уголовно-процессуальные меры на территории муниципального образования могут быть применены к кандидату только по постановлению суда.

      Кандидат в депутаты представительного органа местного самоуправления может иметь до пяти доверенных лиц, а кандидат на должность выборного должностного лица местного самоуправления — до десяти доверенных лиц.

      Кандидат вправе не позднее чем за пять рабочих дней до дня выборов снять свою кандидатуру. Зарегистрированный кандидат вправе в любое время снять свою кандидатуру, но не позднее, чем за 3 дня до голосования.

      Порядок составления списков избирателей, определения границ избирательных округов, создания избирательных участков, а также определение принципов формирования избирательных комиссий и их статуса регулируется аналогично порядку проведения референдума.

      5. Предвыборные мероприятия организуются и проводятся в соответствии с порядком, установленным законодательством. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие кандидатам и избирательным объединениям в проведении предвыборных собраний, встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями. Избирательные комиссии обязаны обеспечивать равные возможности всем кандидатам, в том числе через средства массовой информации, выпуск агитационных печатных материалов, издаваемых на средства местного бюджета.

      6. Порядок голосования определяется аналогично порядку, установленному для проведения референдума.

      Участковая избирательная комиссия получает избирательные бюллетени по акту от соответствующей территориальной (окружной) избирательной комиссии не позднее чем за 4 дня до дня голосования. В акте, подписанном председателями, заместителями председателя или секретарями территориальной (окружной) и участковой избирательных комиссий, указывается время и дата составления акта, число передаваемых избирательных бюллетеней, которое не может превышать число зарегистрированных на избирательном участке избирателей более чем на 0,5 процента. Персональную ответственность за правильность передачи и приема избирательных бюллетеней несут председатели указанных избирательных комиссий.

      На лицевой стороне каждого избирательного бюллетеня в правом верхнем углу два члена участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса должны поставить свои подписи и заверить их печатью участковой избирательной комиссии.

      Избирательный бюллетень выдается избирателю, включенному в список избирателей (в том числе на основании открепительного удостоверения), членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса по предъявлении избирателем своего паспорта или заменяющего его документа. В соответствии с законодательством к заменяющим паспорт документам относятся: удостоверение офицера; военный билет военнослужащего срочной службы; паспорт моряка; справка установленного образца, выданная органами внутренних дел.

      Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей, в том числе за членов одной семьи, родных и близких избирателя, не допускается. При получении избирательного бюллетеня избиратель собственноручно проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа и свою подпись.

      Избиратель вправе обратиться к члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса с просьбой о выдаче ему нового избирательного бюллетеня, если он считает, что при заполнении бюллетеня совершил ошибку. В этом случае член участковой избирательной комиссии выдает избирателю новый избирательный бюллетень, делает соответствующую отметку в списке избирателей против фамилии данного избирателя и оповещает об этом председателя, заместителя председателя или секретаря участковой избирательной комиссии. Испорченный бюллетень погашается и составляется соответствующий акт.

      Избирателю, который в день голосования не сможет прийти по уважительным причинам (командировка, лечение в стационаре, отпуск и т.п.) на избирательный участок, на котором он включен в список избирателей, соответствующая участковая избирательная комиссия должна предоставить возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении участковой избирательной комиссии (не ранее чем за 3 дня до дня голосования).

      Для реализации права избирателя проголосовать досрочно в помещении соответствующей участковой избирательной комиссии должны находиться два члена комиссии с правом решающего голоса. Если избиратель голосует в помещении территориальной (окружной) избирательной комиссии (за 15-4 дня до дня голосования), то в получении избирательного бюллетеня он расписывается в списке досрочно проголосовавших избирателей, составляемом в территориальной (окружной) избирательной комиссии отдельно по каждому избирательному участку. В списке должны указываться фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет — дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его документа избирателя, номер избирательного участка.

      Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании избирателям, которые внесены в списки избирателей на данном избирательном участке и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности и другим причинам) прибыть в помещение для голосования. Голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования и только на основании письменного заявления или устного обращения (в том числе переданного при содействии других лиц) избирателя о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования. Заявление (обращение) может быть сделано избирателем в любое время после формирования участковой избирательной комиссии, но не позднее чем за 4 часа до истечения времени голосования.

      Участковая избирательная комиссия вправе принять необходимые меры для выявления желания избирателей преклонного возраста проголосовать по месту своего жительства, если населенные пункты (деревни, хутора), в которых они проживают, удалены от помещения для голосования и не имеют надежных подъездных путей. В заявлении о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования должна быть указана причина, по которой избиратель не может прибыть в помещение для голосования, а также должны быть внесены те же данные об избирателе, которые содержатся в списке избирателей.

      Если законом субъекта РФ предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, участковая избирательная комиссия обязана выдать открепительное удостоверение обратившемуся в комиссию избирателю, который заявит, что не будет иметь возможности прибыть в помещение для голосования данного избирательного участка за 15 дней до дня голосования и в день голосования при условии, что данный избиратель включен в список избирателей на том избирательном участке, где сформирована данная избирательная комиссия, и он обратился в комиссию не позднее чем за 16 дней до дня голосования.

      Избиратель, получивший открепительное удостоверение, дополнительно вносится в список избирателей и голосует в день голосования на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель в соответствии с законом обладает активным избирательным правом. При этом в списке избирателей членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса делается отметка о том, что избирательный бюллетень выдан избирателю по предъявлении открепительного удостоверения.

      Помещение для голосования должно безвозмездно предоставляться в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующего муниципального образования (в случае если уставом муниципального образования эта должность не предусмотрена, лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления). Помещение для голосования должно быть таких размеров и оборудовано таким образом, чтобы места выдачи избирательных бюллетеней, кабины для тайного голосования и стационарные ящики для голосования одновременно находились в поле зрения членов участковой избирательной комиссии, а также наблюдателей.

      В помещении для голосования участковая избирательная комиссия должна разместить не менее чем четырехкратно увеличенную форму протокола об итогах голосования, предназначенную для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления. Расположение увеличенной формы протокола в помещении для голосования должно позволять свободно читать в ней данные об итогах голосования наблюдателям, иным лицам, которые в соответствии с федеральным законодательством и законом субъекта РФ вправе присутствовать при подсчете голосов избирателей. К этим лицам относятся члены вышестоящих избирательных комиссий, зарегистрированный вышестоящей избирательной комиссией кандидат или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, избирательного блока, список кандидатов от которого зарегистрирован вышестоящей избирательной комиссией, или кандидат из указанного списка, а также наблюдатели, представители средств массовой информации, иностранные (международные) наблюдатели. Увеличенная форма протокола об итогах голосования не заменяет собой протокол участковой избирательной комиссии, а данные, занесенные в нее, не имеют юридического значения.

      7. Установление общих итогов голосования осуществляется на основании протоколов участковых и окружных избирательных комиссий в течение пяти дней по их получении территориальной (муниципальной) избирательной комиссией и направляются в средства массовой информации для опубликования в течение месяца после окончания выборов.

      Избирательная комиссия после получения протокола об итогах выборов извещает об этом кандидата, избранного в органы местного самоуправления или выборным должностным лицом местного самоуправления. Кандидат, избранный в органы местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, в трехдневный срок в письменном виде обязан сообщить в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, несовместимых с его статусом выборного лица местного самоуправления. На основании результатов выборов и оформления соответствующих документов осуществляется регистрация кандидата и выдача ему соответствующего удостоверения.

      В избирательных округах, выборы в которых не состоялись или признаны недействительными, новые выборы проводятся в шестимесячный срок. Для их проведения может быть принято решение о создании новых избирательных комиссий.

      8. Полномочия органов государственной власти РФ состоят в установлении федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Под гарантиями избирательных прав понимается их правовое, организационное, информационное и иное обеспечение.

      9. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в реализации принципа выборности органов местного самоуправления и его выборных должностных лиц состоят в принятии и изменении законов, регулирующих порядок организации и проведения муниципальных выборов, контроль за их соблюдением; защите прав населения муниципального образования на осуществление муниципальных выборов. В региональном законодательстве о муниципальных выборах, как правило, конкретизируется избирательное законодательство с учетом особенностей субъекта РФ, а также устанавливается избирательная система. В основном используется мажоритарная избирательная система. Выборы осуществляются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой системы представительства. Но законодательство допускает и образование многомандатных округов, число мандатов в которых не может быть более пяти. Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляется по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.

      Другие вопросы организации и проведения муниципальных выборов решаются на уровне местного самоуправления, в том числе регламентируются и Уставом муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления, а в случае его отсутствия либо если это предусмотрено уставом муниципального образования — глава муниципального образования (глава местного самоуправления, глава местной администрации) определяет дату проведения выборов. В случаях, если уполномоченные органы или должностные лица выборы в установленные сроки не назначат, дата выборов определяется решением избирательной комиссии, а при ее отсутствии — суда общей юрисдикции Дата выборов определяется не позднее чем за два месяца до дня голосования.

      10. К важнейшим принципам и гарантиям осуществления демократических муниципальных выборов относится определение источников финансирования выборов. Таковыми являются, прежде всего, средства местного бюджета.

      В настоящее время в случае, если финансирование муниципальных выборов не осуществляется за счет местного бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств избирательной комиссии, на которую возложено руководство проведением соответствующих выборов, данные расходы оплачиваются также за счет кредитов банков, определяемых на конкурсной основе. Допустимый в этом случае объем средств не может превышать расходов при подготовке и проведении предыдущих аналогичных выборов с учетом изменения минимального размера оплаты труда. Полученные кредиты являются долговым обязательством соответствующего органа местного самоуправления и должны быть возвращены из средств местного бюджета в срок, не превышающий двух лет.

      Весьма подробно законодательство определяет избирательные фонды кандидатов, которые формируются за счет:

      Законодательство устанавливает, что запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений и блоков:

      Устанавливая определенные ограничения сумм пожертвований физических и юридических лиц в избирательные фонды кандидатов, а также общую сумму денежных средств, аккумулированных в них, закон гарантирует относительно равные возможности для проведения избирательной кампании разными кандидатами.

      § 4. Собрание (сход) граждан и иные формы прямого волеизъявления граждан

      Собрание (сход) граждан проводится для решения вопросов организации и осуществления местного самоуправления в пределах дома, улицы, микрорайона, поселка (территориальной общины). Как правило, собрание (сход) граждан осуществляет функции представительного органа местного самоуправления в тех случаях, когда его избрание нецелесообразно в силу малочисленности населения, проживающего на данной территории. Они проводятся также для выборов органов территориального общественного самоуправления. В отдельных случаях могут проводиться конференции граждан, порядок проведения которых регулируется такими же нормами.

      Правовые основы осуществления гражданами РФ права на местное самоуправление через такой институт непосредственной демократии, как собрания (сходы) граждан содержатся в законодательстве РФ, субъектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 24 определяет право населения муниципального образования для решения вопросов местного значения созывать собрания (сходы) граждан и предусматривает, что порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

      В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий представительного органа оно считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятие и изменение его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставами муниципальных образований.

      Обычно собрания (сходы) граждан по отдельным территориям муниципального образования созываются по мере необходимости. Инициатива проведения собрания может исходить непосредственно от населения, депутатов, избранных на данной территории, главы городского или поселкового самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, иных органов или должностных лиц. Для решения наиболее важных вопросов, например, о создании органа территориального общественного самоуправления, проведения выборов в органы территориального общественного самоуправления, старосты поселкового самоуправления, а также для заслушивания очередного отчета руководителей выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, а также депутата, избранного по данному избирательному округу такое собрание может быть созвано инициативной группой граждан из числа постоянных жителей данной территории в составе не менее 5-10 % от числа проживающих на данной территории.

      Право участия в собраниях (сходах) законодательство определяет для граждан РФ, достигших 18-летнего возраста. Однако, как показывает анализ уставов муниципальных образований, в них часто встречается и иная норма — участие в собрании (сходе) жителей, достигших 16-летнего возраста. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие жители большинства квартир, домов, подъездов, улиц или большинство граждан поселка. Решение принимается также большинством голосов присутствующих.

      Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами проведения собрания и утверждаются его участниками большинством голосов присутствующих граждан, для ведения собрания избираются председатель и секретарь.

      С учетом определенного опыта проведения в России собраний (сходов) граждан можно говорить о таких наиболее типичных функциях и полномочиях:

      Законодательство РФ регламентирует и другие формы прямого волеизъявления граждан, среди которых — народная правотворческая инициатива. Ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что порядок осуществления правотворческой инициативы граждан регулируется уставами муниципальных образований. Обязательным требованием закона является рассмотрение проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенным населением в органы местного самоуправления, на открытом заседании представительного органа с участием представителей населения, а также официальное опубликование (обнародование) результатов его рассмотрения.

      Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию).

      В соответствии со ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Порядок осуществления гражданами права на обращения в органы местного самоуправления регулируется также нормами административного права. В Московской области более подробно эти вопросы регулируются Законом от 2 ноября 1999 г. «Об обращении граждан». Обращения граждан могут быть в виде предложений, заявлений, ходатайств, жалоб.

      Письменное обращение гражданина должно содержать (1) наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение, (2) изложение существа обращения (с указанием для жалобы: какие права заявителя действием или бездействием каких органов или должностных лиц нарушены), (3) фамилию, имя, отчество заявителя, (4) данные о месте жительства (месте пребывания) или работы (учебы), (5) дату и (6) личную подпись. К обращению могут быть приложены необходимые для рассмотрения документы или их копии. Гражданин вправе обратиться с просьбой направить ответ на имя уполномоченного им лица.

      Обращение гражданина, не содержащее его фамилии и данных о месте его жительства (месте пребывания) или работы (учебы), личной подписи, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Анонимное обращение, содержащее сведения о готовящемся или совершенном преступлении, направляется для проверки в правоохранительные органы. Не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.

      Устные обращения к руководителям органов местного самоуправления Московской области поступают от граждан во время личного приема. Устные обращения также могут поступать по специально организованным «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению. Устные обращения граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки. На устные обращения ответ, как правило, дается в устной форме.

      Органы местного самоуправления Московской области рассматривают обращения граждан по вопросам местного значения, определенным законодательством РФ и законодательством Московской области, вступившими в силу договорами и соглашениями между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области. Органы местного самоуправления Московской области, их руководители и иные должностные лица, к ведению которых не относится рассмотрение вопросов, содержащихся в обращениях граждан, вправе направить их в пятидневный срок после поступления по подведомственности, сообщив об этом гражданину, подавшему обращение. Запрещается направлять жалобы для рассмотрения тем органам и должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются.

      Органы местного самоуправления Московской области, их должностные лица обязаны:

      Руководители органов местного самоуправления Московской области организуют личный прием граждан, осуществляют его и несут ответственность за его организацию. Личный прием граждан проводится руководителями и иными должностными лицами по заранее утвержденному графику, заблаговременно доведенному до сведения населения.

      Органы местного самоуправления Московской области, их должностные лица, которым направлено обращение, вправе не рассматривать его по существу, если: (1) обращение того же лица (группы лиц) и по тем же основаниям было ранее рассмотрено и во вновь поступившем обращении отсутствуют основания для пересмотра ранее принятого решения; (2) по вопросам, содержащимся в обращении, имеется вступившее в законную силу судебное решение; (3) обращение направлено лицом, которое решением суда, вступившим в законную силу, признано недееспособным; (4) обращение подано в интересах третьих лиц, которые возражают против его рассмотрения (кроме недееспособных лиц).

      Гражданин вправе обжаловать решение, принятое по результатам рассмотрения его обращения в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу или в суд в порядке, предусмотренном законодательством. Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, нарушение сроков и порядка их рассмотрения, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, преследование граждан за критику, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина (без его согласия), а также другие нарушения законодательства об обращениях граждан влекут за собой ответственность должностных лиц в соответствии с законодательством РФ и законодательством Московской области.

      Граждане, обращения которых содержат заведомо ложные сведения, материалы клеветнического характера, выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, привлекаются в установленном законодательством порядке к административной либо уголовной ответственности.

      Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

      Порядок организации и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Границы территории жилого массива, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются соответствующими представительными органами местного самоуправления на основе предложений жителей данной территории, исходя из исторических, культурных, социально-экономических и иных признаков целостности конкретной территории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб. ТОС строится на следующих принципах: (1) широкое участие граждан и их объединений в выработке, принятии и реализации решений по вопросам развития данной территории; (2) самостоятельность, предусматривающая создание органов территориального общественного самоуправления, а также определение и обеспечение финансово-экономической основы их деятельности; (3) выборность органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольность и подотчетность населению; (4) открытый и публичный характер их деятельности; (5) законность; (6) сочетание местных интересов, интересов данной территории с интересами муниципального образования, региона и государственными интересами.

      Взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, а также постановлениями представительного органа местного самоуправления. Основы же организации и деятельности ТОС закрепляются Конституцией РФ, декларирующей и гарантирующей право на местное самоуправления для населения, в том числе в форме непосредственной демократии, а также законодательством РФ и законами субъектов Федерации.

      Органы местного самоуправления обеспечивают необходимые условия для осуществления органами ТОС своих полномочий, способствуют формированию их экономической и финансовой основы, оказывают необходимую методическую и консультативную помощь. Органы местного самоуправления могут по взаимному согласию с органами ТОС наделять их своими полномочиями по осуществлению социально-экономических и гуманитарных проблем с передачей соответствующих средств, в том числе в собственность объектов местного хозяйства.

      Выборы органов ТОС могут осуществляться на общих собраниях (сходах) граждан, конференциях или на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательному участку на срок, определенный положением о ТОС (обычно, не менее двух лет). Избранными в орган ТОС считаются граждане, получившие большинство голосов по отношению к другим кандидатам или больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В голосовании принимают участие граждане, имеющие избирательное право и проживающие на данной территории. Аналогично регулируется пассивное право.

      Компетенция органа ТОС определяется общим собранием (сходом) граждан, конференцией граждан, избравших органы территориального общественного самоуправления, а также добровольно принимаемыми обязательствами и полномочиями, переданными органами местного самоуправления. Как правило, органы ТОС принимают добровольно на себя обязательства по охране окружающей среды, сохранению и эксплуатации жилого фонда, нежилого фонда, объектов социальной сферы, по воспитанию детей и молодежи, организации досуга населения, по содействию благотворительности и движению милосердия, охране правопорядка, защите прав потребителей товаров и услуг; они также проводят социологические исследования, осуществляют контроль за сферой обслуживания населения и деятельностью жилищно-коммунального хозяйства. Положением о ТОС может устанавливаться сфера совместной компетенции органов ТОС и органов местного самоуправления.

      В соответствии с законодательством РФ органы ТОС могут на основании решения граждан соответствующей территории наделяться правами юридического лица. Права юридического лица с момента государственной регистрации открывают возможность для органов ТОС:

      а) создавать в установленном законом порядке предприятия и организации для осуществления хозяйственной деятельности по социально-экономическому развитию соответствующей территории, удовлетворения потребностей населения в товарах и услугах;

      б) учреждать в установленном порядке общественные объединения, некоммерческие организации, клубы по интересам, центры досуга, другие учреждения и организации для удовлетворения социально-культурных потребностей населения;

      в) выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, строительству, эксплуатации и ремонту жилого и нежилого фондов, объектов социально-бытовой сферы с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых средств;

      г) сдавать в аренду помещения, здания, сооружения, находящиеся на его балансе;

      д) использовать имеющиеся в его распоряжении финансовые ресурсы (кроме бюджетных) на увеличение норм расходов в социальной сфере;

      е) кооперировать на добровольной основе средства населения предприятий, учреждений, организаций для финансирования целевых социальных программ; создавать фонды местной инициативы;

      ж) участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

      з) определять в соответствии со своим уставом штаты и порядок оплаты труда работников;

      и) осуществлять иную, не запрещенную законом деятельность, с целью наиболее полного удовлетворения потребностей населения соответствующей территории.

      Органы ТОС в соответствии с уставом и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании (сходе) граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов органа ТОС, его комиссий, групп. Кроме этого, органы ТОС могут помещать соответствующую информацию о своей деятельности в СМИ.

      Решения органов ТОС не должны противоречить законодательству, нормативным правовым актам местного самоуправления. Решения, принятые ими в пределах собственных полномочий, обязательны для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами на данной территории. Одновременно с этим органы ТОС несут юридическую ответственность за законность своих решений и деятельности. Ущерб, причиненный ими в результате неправомерных действий (бездействия), возмещается предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам в полном объеме.

      Так, например, в Омске широкое распространение получило территориальное общественное самоуправление на самом низком — домовом уровне. Обширный институт старших по дому, квартальных — это 28,5 тыс. человек, которые не только ориентируются в настоящее время в вопросах благоустройства собственной территории, ремонтных работ, проблемах расположенных на этой территории школы, больницы, транспортных вопросах, но и в курсе плана работы мэрии, соответствующего округа. В современных условиях для решения этой проблемы оказалось достаточно использовать материальный интерес: для граждан. которые стали осуществлять данные функции была установлена скидка в 50 % при оплате коммунальных платежей. И это привело к возникновению конкурсов среди лиц, претендующих на занятие должностей старших по дому и квартальных1.

      Наряду с названными формами участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 27 предусматривает и иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным и региональным законам. Такие формы могут быть установлены, как правило, в Уставе муниципального образования либо в иных актах местного самоуправления.

      Так, наряду с перечисленными формами, население может осуществлять право на участие в делах местного сообщества путем проведения митингов, демонстраций, пикетирований и шествий, высказывая свое мнение, например в ходе опросов и т.д. В ряде городов предусмотрено проведение общегородских собраний. Общегородское собрание, как правило, является совещательным органом местного самоуправления и создается для взаимодействия органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, общественных, религиозных и политических организаций в интересах развития муниципального образования и осуществляет свою деятельность на основании Положения, принимаемого представительным органом местного самоуправления.

      Участниками Собрания могут быть почетные граждане города, руководители предприятий, учреждений и организаций, а также общественных, религиозных и политических организаций, представители творческой интеллигенции города, депутаты различных уровней, должностные лица местной администрации. Состав участников Общегородского собрания и изменения его состава утверждаются, как правило, представительным органом местного самоуправления по предложению главы муниципального образования.

      Среди полномочий Общегородского собрания может быть: обсуждение наиболее важных общегородских проблем и выработка рекомендаций для принятия решения органами местного самоуправления; координация деятельности предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений и социальных групп, функционирующих на территории муниципального образования. Решения Общегородского собрания принимаются большинством голосов его участников, присутствующих на собрании и носят рекомендательных характер. Решения Общегородского собрания в обязательном порядке рассматриваются представительным органом или местной администрацией при принятии соответствующих решений.

      1 Российская газета. 1998. 28 марта.

      § 5. Представительный орган местного самоуправления

      В соответствии с российским законодательством население осуществляет свое право на самоуправление также через органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Как указывает ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие органы образуются в соответствии с данным Федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

      Правовой статус представительного органа местного самоуправления, который занимает особое место среди муниципальных органов, определяется тем, что это — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что:

      наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным;

      органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения;

      наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. В городах — думы, советы, собрания; в районах, улусах, аймаках, волостях, сельсоветах — собрания представителей, собрания депутатов, комитеты самоуправления, муниципальные собрания, земские собрания, волостные управления и др.

      Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов (муниципальных советников), избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Депутаты избираются по многомандатным или одномандатным избирательным округам в соответствии с мажоритарной или пропорциональной избирательными системами. В соответствии с законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований могут использоваться также смешанные избирательные системы.

      В небольших по численности поселениях представительные органы местного самоуправления могут не образовываться. В этих случаях их функции осуществляют сходы (собрания) граждан.

      Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Представительные органы районов и городов областного значения в Московской области, например, избираются в количестве от 9 до 25 депутатов. Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать иную численность своего состава. В состав представительного органа в соответствии с уставом может входить по должности глава местного самоуправления.

      Срок полномочий представительного органа определяется в уставе (положении) о местном самоуправлении, но не может быть более пяти лет. Срок полномочий должен составлять полное число лет. Представительный орган текущего созыва не может изменять срок своих полномочий ни при каких обстоятельствах. Так, например, срок полномочий представительных органов местного самоуправления в Вологодской области составляет 4 года.

      Представительный орган местного самоуправления приступает к исполнению своих полномочий с открытия первого заседания, которое созывается главой муниципального образований (местной администрации) не позднее, чем на 15-й день со дня официального опубликования итогов выборов. С момента начала работы представительного органа нового созыва полномочия представительного органа прежнего созыва прекращаются.

      Представительные органы местного самоуправления являются юридическими лицами, имеют обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета, могут быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде, имеют печати, штампы, бланки с собственной символикой, расчетные, валютные и другие счета в банковских учреждениях.

      Регламент представительного органа местного самоуправления о порядке его деятельности определяет порядок деятельности представительного органа, основные правила его работы. Регламент представительного органа принимается большинством голосов от общего числа депутатов в соответствии с Федеральным и региональным законодательством, а также уставом муниципального образования.

      Основной формой деятельности представительного органа являются сессии. Заседания могут также созываться не реже одного раза в два месяца. Внеочередные заседания созываются по инициативе главы местного самоуправления (местной администрации) либо по требованию не менее половины от общего числа депутатов. Заседания представительного органа проводятся открыто и гласно. В случаях, предусмотренных регламентом представительного органа, он вправе проводить закрытые заседания.

      Деятельностью представительного органа руководят Председатель и заместители. Уставами муниципального образования могут быть предусмотрены различные варианты избрания председателя представительного органа. Председательствовать на его заседаниях может глава местного самоуправления (местной администрации). В случае его отсутствия заседания представительного органа, как правило, ведет председатель, избранный из числа депутатов. Кроме этого, уставами муниципальных образований может быть предусмотрено избрание постоянного председателя из числа депутатов или избрание председательствующего на определенный срок либо на время проведения отдельной сессии. Председательствующий на заседаниях организует и ведет его, осуществляет контроль за соблюдением регламента и подписывает протокол заседания.

      Порядок принятия решений представительного органа определяется, прежде всего, его правомочностью. Заседание представительного органа, как правило, считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа депутатов. Однако, в отдельных случаях уставы муниципальных образований либо регламенты представительного органа могут предусмотреть и иной кворум для принятия наиболее важных решений.

      Представительный орган осуществляет свои полномочия исключительно в коллегиальном порядке.

      Статус депутата (муниципального советника), а также ограничения, связанные со статусом депутата (муниципального советника). устанавливаются законодательством. Понятие статуса депутата представительного органа включает, прежде всего, перечень его прав и обязанностей и регулируется в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований следующим образом:

      Статус депутата и ограничения, связанные с ним, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов РФ.

      Статус выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.

      Статус местных выборных лиц должен позволять получать соответствующую денежную компенсацию расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, в случае необходимости, компенсацию за упущенную выгоду или заработок и соответствующее социальное страхование.

      Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами.

      Депутаты осуществляют свои полномочия без отрыва от основного места работы либо на освобожденной основе.

      Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью в течении всего срока их полномочий на основании законодательства.

      Депутат имеет право на бесплатный проезд по территории муниципального образования на всех видах общественного транспорта, кроме такси.

      Наряду с гарантиями, законодательство устанавливает также определенные правовые ограничения для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данные ограничения преследуют задачу обеспечения более эффективной деятельности указанных лиц. Как уже отмечалось, такие ограничения могут быть установлены только Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Среди основных ограничений, определенных законодательством на данный момент, можно выделить такие, как:

      а) несовместимость статуса депутата представительного органа местного самоуправления с должностным положением в местной администрации. В случае избрания депутатом соответствующего представительного органа местного самоуправления глава местной администрации и его заместители, руководители органов местной администрации и их заместители обязаны освободить занимаемые должности в местной администрации, за исключением случаев, когда председатель представительного органа местного самоуправления является главой местной администрации по должности.

      б) депутатами представительного органа местного самоуправления не могут быть судьи, прокуроры, депутаты иных представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

      в) депутаты, работающие в представительном органе местного самоуправления на постоянной основе, не могут состоять на иной государственной и муниципальной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

      Порядок прекращения деятельности представительного органа и депутатов (муниципальных советников) определяется законодательством и уставом муниципального образования. Досрочно полномочия представительного органа, как правило, прекращаются:

      В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа глава местного самоуправления (местной администрации) назначает выборы нового состава представительного органа, которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий представительного органа предыдущего состава. При этом полномочия представительного органа до момента начала работы его нового состава осуществляет, как правило, глава местного самоуправления (местной администрации).

      Полномочия депутата (муниципального советника) представительного органа обычно прекращаются досрочно: (1) на основании личного заявления о добровольном сложении полномочий; (2) при утрате гражданства РФ; (3) в случае отзыва, выражении недоверия избирателями или признания результатов его выборов недействительными; (4) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата и признания его недееспособным в установленном законодательством порядке; (5) в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа.

      Материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа и его членов осуществляется местной администрацией.

      § 6. Глава местного самоуправления (муниципального образования). Местная администрация

      Европейская Хартия местного самоуправления в ст. 6 предусматривает, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».

      Данному положению соответствуют российское законодательство и акты местного самоуправления, регламентирующие статус административных органов местного самоуправления, его главы и других должностных лиц местного самоуправления, а также их наименование, порядок избрания (назначения), срок полномочий, подотчетность, полномочия. В частности, ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает:

      Поясняя данные положения Федеральный закон определяет, что должностное лицо местного самоуправления — это выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Выборное должностное лицо местного самоуправления — это должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

      Глава муниципального образования (местного самоуправления) является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления и осуществляет, как правило, на принципах единоначалия руководство работой местной администрации. Конкретные наименования должности главы местного самоуправления (местной администрации), органов местной администрации и его должностных лиц устанавливаются в соответствии с местными, историческими и иными традициями и закрепляется уставом муниципального образования.

      Таким образом, глава муниципального образования: (а) может быть избран непосредственно населением; (б) может быть избран представительным органов; (в) может занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа; (г) может быть назначен на эту должность соответствующими представительными органами местного самоуправления по контракту (трудовому договору) по результатам конкурса.

      Примерно в одной трети субъектов РФ (Республика Алтай, Республика Мордовия, Ивановская, Новосибирская, Орловская, Саратовская области и др.) главы местных администраций избраны из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. В 59 субъектах РФ выборы глав местного самоуправления проводились в основном на альтернативной основе непосредственно населением при тайном голосовании. В более чем 3600 муниципальных образованиях 37 субъектов РФ (Калужская, Воронежская области и др.) избранный населением глава муниципального образования одновременно входит в состав представительного органа местного самоуправления и наделен правом председательствовать на его заседаниях. В 170 муниципальных образованиях восьми субъектов РФ (Алтайский край, Нижегородская область и др.) главы местных администраций работают по контракту.

      Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования, но не может превышать пяти лет. Срок его полномочий не может быть изменен до прекращения полномочий действующего главы муниципального образования.

      Глава муниципального образования обладает, как правило, всей полнотой полномочий по решению вопросов управления муниципального образования, по руководству подразделениями и службами администрации, по осуществлению контроля за деятельностью администрации, а также иных юридических лиц, решению иных вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, за исключением полномочий, отнесенных законодательством РФ и субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Глава муниципального образования может, как отмечалось, входить в состав представительного органа местного самоуправления, организовывать его работу и председательствовать на его заседаниях.

      В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О6 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

      Глава муниципального образования несет ответственность за надлежащее осуществление местной администрацией ее полномочий; в своей деятельности подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления. Форма подотчетности определяется уставом муниципального образования.

      Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

      Материальное вознаграждение главе муниципального образования устанавливает представительный органа местного самоуправления.

      В пределах бюджетного финансирования глава муниципального образования вправе создавать структурные подразделения для выполнения своих полномочий, реорганизовывать и ликвидировать существующие, предоставлять им права юридического лица в установленном законом порядке и делегировать собственные полномочия.

      Заместители главы муниципального образования назначаются главой муниципального образования с учетом их профессиональных и деловых качеств, если иное не предусматривается уставом муниципального образования (в частности, для отдельных должностных лиц — первого заместителя, руководителя Комитета по управлению муниципальным имуществом, руководителя финансового управления и т.п. может быть предусмотрена при их назначении процедура согласования их кандидатур с представительным органом местного самоуправления). Распределение обязанностей между заместителями устанавливается постановлением (распоряжением) главы муниципального образования. Глава муниципального образования вправе передавать своим заместителям осуществление отдельных своих полномочий как в целях выполнения отдельных поручений, так и без ограничения срока. По вопросам своего ведения заместители главы муниципального образования издают распоряжения, обязательные к исполнению соответствующими органами и должностными лицами.

      По вопросам своей компетенции глава муниципального образования издает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено в самом постановлении (распоряжении). Постановления и распоряжения главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

      Досрочно полномочия главы муниципального образования, как правило, прекращаются:

      В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования представительный орган местного самоуправления назначает выборы нового главы муниципального образования, которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий. При этом исполнительно-распорядительные полномочия главы муниципального образования до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования осуществляет его первый заместитель. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные варианты.

      Местная администрация осуществляет исполнительные и распорядительные функции в целях организации выполнения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решений соответствующих представительных органов местного самоуправления, обеспечивая при этом законные права и интересы всего населения и отдельных граждан, органов местного самоуправления.

      Местная администрация состоит, как правило, из главы администрации и подчиненных ему исполнительных органов местного самоуправления (структурных подразделений администрации), а также должностных лиц. Это —заместители главы, аппарат местной администрации, а также отделы, комитеты и управления отраслевого и территориального характера. Отраслевые органы управления в муниципальном образовании (управления, комитеты, отделы) осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольную деятельность в определенных сферах управления. Отдельные отраслевые органы управления могут быть объединены главой местного самоуправления (местной администрации) в территориальные комплексы управления, возглавляемые заместителями Главы местного самоуправления (местной администрации). Территориальные органы управления местной администрации создаются также в тех случаях, когда в составе муниципального образования имеются локальные территории с компактно проживающим населением. Руководители отдельных органов управления назначаются государственными органами по согласованию с главой администрации (МВД, МЧС и т.д.). Положение об органах местной администрации, включающее описание структуры, полномочий, порядка формирования и организации работы, утверждается руководителем этих органов.

      Руководители органов управления местной администрации несут ответственность перед Главой муниципального образования за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Они представляют ежегодный отчет о своей деятельности.

      Порядок образования местной администрации и замещения должности главы местной администрации, иных должностей регулируется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Штаты и численность местной администрации определяются Главой местной администрации в пределах финансирования, предусмотренного бюджетом муниципального образования. Все структурные подразделения, органы местной администрации находятся в подчинении главы местной администрации, их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним.

      Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления являются юридическими лицами, имеют обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета, могут быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде, имеют печати, штампы, бланки с собственной символикой.

      Ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в системе местного самоуправления могут быть и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Образование таких органов местного самоуправления или назначение должностных лиц местного самоуправления не допускается только органами государственной власти и государственными должностными лицами. Так, например, при главе муниципального образования могут создаваться комиссии, коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Глава муниципального образования вправе созывать совет директоров предприятий района для рассмотрения важнейших вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов образования целевых внебюджетных фондов района.

      § 7. Муниципальная служба

      Законодательную основу муниципальной службы наряду с федеральными и региональными законами, определяющими общие принципы организации местного самоуправления, составляют также Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов РФ, в которых определяются принципы муниципальной службы в РФ, основы статуса муниципального служащего; муниципальные должности и порядок их замещения; права и обязанности муниципального служащего; ограничения, связанные с муниципальной службой; ответственность муниципального служащего; гарантии для муниципального служащего.

      Российское законодательство соответствует основным требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, которая в ч. 2 ст. 6 устанавливает, что «условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе».

      Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальный служащий — это гражданин РФ, исполняющий в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

      Общие принципы муниципальной службы сформулированы в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»:

      В целях обеспечения наиболее эффективной работы муниципальных служащих, подбора подготовленных кадров законодательство предусматривает предоставление равного доступа к муниципальной деятельности для всех, кто обладает достаточным образованием и профессиональной подготовкой, имеет необходимую мотивацию для качественного выполнения должностных обязанностей, может ответственно вести дела во взаимодействии с общественностью. При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет: (1) личное заявление; (2) документ, удостоверяющий личность; (3) трудовую книжку; (4) документы, подтверждающие профессиональное образование; (5) справку из органов государственного налоговой службы о предоставлении сведений об имуществом положении; (6) другие документы, если это предусмотрено законодательством.

      Сведения, предоставленные при поступлении гражданина на муниципальную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую муниципальную должность муниципальной службы, подлежат проверке в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления. В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу или назначению его на высшую муниципальную должность муниципальной службы, гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе в случаях:

      1) признания его недееспособным или ограничено дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

      2) лишения его права занимать муниципальные должности муниципальной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

      3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

      4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

      5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

      6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к муниципальной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

      7) отказа от предоставления сведений об имущественном положении.

      Муниципальные должности актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей, утверждаемым законом субъекта РФ. Так, Реестр муниципальных должностей во Владимирской области включает:

      1. Муниципальные должности, устанавливаемые для исполнения полномочий органов местного самоуправления — муниципальные должности категории «А». Это — Глава муниципального образования; Глава администрации муниципального образования; Председатель Совета народных депутатов, работающий на штатной основе; Заместитель председателя Совета народных депутатов, работающий на штатной основе; Председатель комитета Совета народных депутатов, работающий на штатной основе; Депутат Совета народных депутатов, работающий на штатной основе. Данные лица занимают выборные муниципальные должности и к муниципальным служащим не относятся.

      2. Муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» — муниципальные должности категории «Б». Это — Помощник (советник) главы муниципального образования; Помощник (советник) главы администрации муниципального образования.

      3. Муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые органами местного самоуправления для исполнения и обеспечения их полномочий — муниципальные должности категории «В». Это — муниципальные служащие, которые занимают должности, объединяемые в пять основных групп:

      5 группа — высшие муниципальные должности — Первый заместитель и Заместитель главы администрации; Глава и Заместитель главы администрации района города; Глава и Глава администрации сельского округа; Начальник управления, председатель комитета, заведующий (начальник) отделом администрации, Совета народных депутатов и администрации района города.

      4 группа — главные муниципальные должности — Заместитель начальника управления, председателя комитета, заведующего отделом администрации и Совета народных депутатов, администрации района города; Заведующий (начальник) отделом без статуса «самостоятельный отдел» либо в составе управления, комитета, отдела администрации, Совета народных депутатов, администрации района города.

      3 группа — ведущие муниципальные должности — Заместитель заведующего отделом без статуса «самостоятельный отдел» либо в составе управления, комитета, отдела администрации и Совета народных депутатов, администрации района города; Заведующий сектором в составе управления, комитета, отдела администрации, Совета народных депутатов, администрации района города; Консультант.

      2 группа — старшие муниципальные должности — Главный специалист; Ведущий специалист.

      1 группа — младшие муниципальные должности — Специалист I категории; Специалист II категории; Специалист.

      Органы местного самоуправления вправе конкретную специальность муниципальной должности (юрист, экономист, главный бухгалтер, бухгалтер и т.д.) указывать в наименовании должности через запятую, например, «главный специалист, юрист», «заведующий отделом, главный бухгалтер централизованной бухгалтерии» и т.д.), при этом первая часть в наименовании муниципальной должности должна соответствовать Реестру муниципальных должностей в субъекте РФ.

      Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Аттестация, как правило, проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

      Квалификационные требования к лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, включают в себя требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу работы по специальности, знанию нормативных правовых актов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Так, например, к лицам высших муниципальных должностей предъявляются следующие квалификационные требования: высшее образование; стаж муниципальной службы на главных муниципальных должностях не менее 3 лет или стаж работы по специальности, указанной в дипломе об образовании, не менее 5 лет. Для младших муниципальных должностей — среднее профессиональное или среднее образование без предъявления требований к стажу работы по специальности.

      Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Ограничения, связанные с муниципальной службой, устанавливаются только федеральным законодательством. Муниципальный служащий не вправе:

      Законодательством также установлено, что муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Они обязаны передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в установленном законом порядке, а также ежегодно в установленном законом порядке представлять сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения (аналогичные сведения подает и гражданин при поступлении на муниципальную службу).

      Ответственность муниципального служащего наступает в виде дисциплинарного взыскания. Это может быть: замечание; выговор; строгий выговор; увольнение. Дисциплинарные взыскания налагаются руководителем, имеющим право назначать муниципального служащего на муниципальную должность муниципальной службы. Муниципальный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей производится распоряжением его руководителя.

      Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает и гарантии для муниципального служащего. В частности, ему гарантируются:

      Среди названных гарантий законами субъектов РФ регулируется система оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности. Финансирование денежного содержания муниципальных должностей осуществляется за счет средств местных бюджетов. Расходы на денежное содержание выделяются отдельной строкой в структуре бюджета, входят в состав защищенных статей и устанавливаются нормативным правовым актом муниципального образования о местном бюджете. Финансирование денежного содержания за счет внебюджетных средств не допускается, кроме случаев, установленных законами.

      В соответствии, например, с Законом Владимирской области «О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области» денежное содержание включает:

      1. Должностной оклад — размер месячной оплаты труда лица, замещающего муниципальную должность. Должностной оклад рассчитывается в соответствии с таблицей коэффициентов — установленного в табличной форме соотношения должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности к уровню среднемесячной начисленной заработной платы во Владимирской области за отчетный период по данным органов статистики.

      Кроме этого, размер должностных окладов зависит от муниципальной должности, а также от численности населения, проживающего на территории муниципального образования. Для этого все муниципальные образования распределяются по восьми группам: 1 группа — муниципальные образования с численностью населения свыше 200 тыс. человек; 2 группа — от 140 до 200 тыс. человек; 3 группа — от 100 до 140 тыс. человек, и, например, 8 группа — до 3 тыс. человек. Муниципальные образования с сельской зоной относятся к предыдущей группе с большей численностью населения относительно группы, определенной исходя из численности населения данного муниципального образования.

      2. Компенсационные выплаты — надбавки компенсирующего характера к должностному окладу, к которым относятся:

      а) надбавка к должностному окладу за особые условия труда, которая может быть установлена всем лицам, замещающим муниципальные должности, в размере до 50 % от должностного оклада, а главам муниципальных образований, главам администраций — решением главы администрации области в размере до 25 % от должностного оклада за реализацию делегированных государственных полномочий; аналогичные надбавки устанавливаются Председателям представительных органов местного самоуправления решением Законодательного Собрания области и правовыми актами соответствующего представительного органа местного самоуправления;

      б) надбавка к должностному окладу за выслугу лет, которая устанавливается в зависимости от стажа работы: за стаж работы от 1 до 5 лет — в размере 10 % от должностного оклада; от 5 до 10 лет — 20 %; от 10 до 15 лет — 30 %; от 15 лет и выше — 40 %;

      в) надбавка за работу, связанную с государственной тайной, которая устанавливается в соответствии с законодательством;

      г) иные выплаты компенсационного характера, установленные законами.

      3. Стимулирующие выплаты — доплаты стимулирующего характера к должностному окладу за новаторство, инициативу, конкретные результаты в работе. К таким выплатам относятся премия по результатам работы за период года и за год и иные выплаты стимулирующего характера, установленные законами.

      Показатели оценки результатов труда муниципальных служащих и порядок выплаты премий устанавливаются нормативными правовыми актами руководителя органа местного самоуправления. Премии по результатам работы устанавливаются в зависимости от личного вклада каждого в улучшение социально-экономического положения территории, в размере до 50 % должностного оклада в месяц. Выплата премий осуществляется в пределах фонда оплаты труда.

      4. Социальные выплаты — доплаты социального характера к должностному окладу. Это — материальная помощь и иные выплаты социального характера, установленные законами.

      Материальная помощь выплачивается в размере двух должностных окладов в год и не зависит от итогов оценки результатов труда лиц, которым осуществляется данная выплата. Она выплачивается единовременно не позднее трех дней до начала очередного отпуска, но может быть по просьбе работника выплачена по частям в иные сроки. Работники органов местного самоуправления, не отработавшие полного календарного года, имеют право на материальную помощь в размере пропорционально отработанному в этом году времени.

      5. Дополнительные выплаты — выплаты компенсационного и стимулирующего характера (разовые премии, премии за выполнение особых заданий и другие), которые могут устанавливаться за счет экономии фонда оплаты труда. Их размер не может превышать 30 % должностного оклада соответствующей должности в месяц.

      Конкретный размер денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, устанавливается актами органов местного самоуправления и определяется следующими факторами: он не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством и не может быть выше денежного содержания, установленного законом субъекта РФ. Размеры денежного содержания являются основой для формирования фонда оплаты труда, планируемого на содержание органов местного самоуправления в составе минимального бюджета. При формировании фонда оплаты труда средства на выплаты надбавок к должностному окладу за особые условия труда, премий по результатам труда и материальной помощи предусматриваются в размере не более шести их должностных окладов в год. Денежное содержание выплачивается исключительно в денежной форме.

      Дополнительные поощрения для муниципального служащего, их виды и порядок применения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

      Вопросы и задания для повторения

    • граждане участвуют в референдуме непосредственно и лично; голосование за других лиц запрещается;
    • участие в референдуме является свободным;
    • голосование на референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается;
    • каждый участник референдума имеет один голос.
  1. Проведение референдума осуществляется в соответствии со следующими принципами:

    Голосование проводится в день референдума, как правило, с 8 до 22 часов. Если по участку проголосовали все зарегистрированные граждане, участковая комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов. С учетом местных условий участковая комиссия может изменить время голосования при сохранении его продолжительности. Перед голосованием председатель участковой комиссии объявляет о начале голосования, предъявляет членам комиссии, присутствующим гражданам и наблюдателям пустые ящики для голосования, которые вслед за этим опечатываются. Затем председатель вскрывает конверты с заполненными бюллетенями для голосования, оставленные досрочно проголосовавшими гражданами, и опускает извлеченные бюллетени в ящики. Число конвертов оглашается и заносится в протокол участковой комиссии. Процедура голосования предполагает получение бюллетеня на основе предъявления паспорта (удостоверения личности), самостоятельного заполнения бюллетеня в специальной кабине, который затем опускается в ящик. Гражданин, который не может самостоятельно заполнить бюллетень, вправе пригласить в кабину любое лицо, кроме члена участковой комиссии. Участковая комиссия также организует голосование на дому с использованием специального переносного ящика для голосования.

    Досрочное голосование организуется для граждан, имеющих право участвовать в референдуме, но вынужденных покинуть территорию данного муниципального образования в период начиная с 15 до 3 дней до референдума. Участковая комиссия обеспечивает тайну голосования и сохранение заполненного бюллетеня в запечатанном конверте (с печатью участковой комиссии или подписями двух ее членов) до дня референдума.

    Подведение итогов голосования начинается с подсчета голосов, в ходе которого последовательно: погашаются неиспользованные бюллетени, отделяются недействительные бюллетени (изготовленные неофициально, без печати участковой комиссии либо подписей двух ее членов, а также бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление гражданина), определяется количество действительных бюллетеней, в том числе число действительных голосов, поданных за каждый вариант ответа. На основании подсчета голосов составляется протокол участковой комиссии, один экземпляр которого незамедлительно направляется в комиссию по референдуму, а второй экземпляр с опечатанными бюллетенями и другой документацией направляется в комиссию по референдуму не позднее чем через 10 дней после официального объявления итогов референдума.

    Окончательные результаты референдума определяет комиссия по референдуму после получения протоколов всех участковых комиссий. На основании подсчета голосов комиссия принимает одно из следующих решений:

    1) признание вынесенного на референдум вопроса принятым, если за него проголосовало более 50 % граждан, принявших участие в референдуме (в отдельных субъектах РФ может быть установлена и иная норма, например, более 50 % граждан от общего количества граждан, имеющих право принять участие в референдуме, и др.);

    2) признание результатов референдума недействительными, если допущенные при его подготовке и проведении нарушения закона о местном референдуме не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления граждан;

    3) признание референдума несостоявшимся, если в нем приняли участие менее одной трети (или одной четвертой или может быть установлена иная норма) зарегистрированных граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

    Протоколы подведения результатов референдума, а также другая документация сдается комиссией по референдуму в органы местного самоуправления, где, как правило, хранятся в течение одного года.

    Повторный референдум (референдум с такой же по содержанию или смыслом формулировкой), обычно разрешается законом проводить не ранее чем через один год после опубликования результатов первого референдума. Федеральное законодательство предусматривает, что срок проведения повторного референдума с такой же по смыслу формулировкой вопроса не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов первого референдума.

    § 3. Муниципальные выборы

    Муниципальные выборы — это выборы членов представительных органов местного самоуправления (депутатов, советников, гласных), членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан РФ, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.

    Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также иными федеральными и региональными законами, актами местного самоуправления. В условиях, когда для проведения муниципальных выборов во многих субъектах РФ после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не оказалось соответствующих законов, Государственная Дума вынуждена была 23 октября 1996 г. принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Одновременно с Федеральным законом Государственная Дума утвердила Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Большое значение также для реализации избирательного права имело принятие 5 сентября 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

    Основные положения названных нормативных правовых актов могут быть сведены к следующим положениям:

    1. Избирательное право имеют граждане РФ, а также, как предусмотрено Федеральным законом от 5 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» (ч. 3 ст. 1).

    Согласно ст. 18 Устава Союза Беларуси и России, на выборах в органы местного самоуправления участковая избирательная комиссия обязана включить в список избирателей гражданина Республики Беларусь, достигшего 18 лет и постоянно или преимущественно проживающего на территории соответствующего избирательного участка (если этот гражданин не был включен в список избирателей ранее в соответствии с законом субъекта РФ), а также выдать ему избирательный бюллетень по предъявлении паспорта гражданина Республики Беларусь.

    Избирательное право реализуется как активное и пассивное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

    Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину РФ, достигшему на день выборов 18 лет. Дополнительные условия для приобретения активного избирательного права могут устанавливаться только федеральным законодательством, но эти условия не могут содержать какого-либо требования относительности продолжительности и срока такого проживания. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории могут устанавливаться только Конституцией РФ.

    Ограничения пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста устанавливаются законами субъектов РФ. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборах в органы местного самоуправления не может превышать 21 год. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

    Не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

    2. Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются избирателями на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

    3. Участие в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить его у к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

    4. Выдвижение и регистрация кандидата (списка кандидатов) возможны при условии представления лицом (каждым из выдвинутых лиц) письменного заявления о (1) согласии баллотироваться, в котором (2) указываются сведения биографического характера — Фамилия, имя, отчество; дата рождения; образование; основное место работы или службы, а при отсутствии — род занятий; занимаемая должность; сведения о неснятых или непогашенных судимостях с указанием номера (номеров) и наименования (наименований) статьи (статей) УК РФ, на основании которых был осужден кандидат; гражданство, в т.ч. гражданство иностранного государства (сведения о судимостях и иностранном гражданстве указываются впоследствии в избирательном бюллетене), и (3) дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением выборной должности.