МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ — часть 2. Главы 5-7

Глава 5. ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Особенности социального регулирования местного самоуправления

Регулирование местного самоуправления, осуществляется с помощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упорядочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению В.С.Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной регуляции социальных отношений, обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными возможностями других социальных норм1. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы и методы социального регулирования в значительной степени зависят от общественных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.

Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, примирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло организа­цию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источ­ника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философии права. Так, по мнению Р.Лукича, «обычай — один из лучших методов правотворчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затраги­вает имеющие существенное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной перспективе»2. Как считал А.А.Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле законодателя в при­менении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источ­ником права. Но еще историче­ская школа права попыталась доказать, что правовой обычай и закон — это два самостоятельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение по этому вопросу. В частности, Л.Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятельствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.

Особое значение обычая в регулировании местного самоуправления объясняется рядом обстоятельств. Среди важнейших — антропологическая направленность местного са­моуправления как естественно-ценностного уровня самоорганизации человека. Здесь, по мнению В.М.Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того со­общества, в которое они включаются. На этом уровне реша­ется большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обы­чаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения, основан­ные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и дейст­вий, коллективных возможностей представительной и непосредственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в течение длительного времени в составе ее населения крестьянства.

Обычное право сохранило свое значение как один из источников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных традиций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Если первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй — реализовывался в жизни конкрет­ного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как пер­вого (в частности, при определении предметов ведения местного самоуправления), так и второго (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).

Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправления большое распространение получили нормы корпоративного права. В прошлом такое право формировалось купеческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и общинами. Оно регулировало создание и функционирование корпоративного сообщества, обеспечивало коллективность отношений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.

В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют свое значение и в жизни современного местного сообщества. Именно здесь в наибольшей мере актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддержка, и наоборот, осуждение антиобщественного поведения.

Говоря о становлении нормативного правового акта как основного социального регулятора местного самоуправления поучительно вспомнить известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума, по мнению другого великого мыслителя Ф.Аквинского, должен отвечать следующим признакам: 1) разумность веления; 2) соответствие общему благу; 3) компетентность органа, его установившего; 4) обнародование. С учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, а также ответственность субъектов правотворчества. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».

1 Нерсесянц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 50.

2 Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 218.

Правовая основа местного самоуправления в России начала формироваться с начала 90-х гг. ХХ в. В юридической литературе по разному определяются этапы становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их сущности. Оптимальным можно считать выделение трех основных этапов в формировании правовой основы местного самоуправления:

I этап (1990-1993 гг.) — это период возрождения местного самоуправления в СССР и РСФСР в рамках советской государственности, когда, с одной стороны, пытались трансформировать местные Советы из органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а, с другой — шла активная разработка новой концепции местного самоуправления, его основных институтов. Возрождение местного самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:

Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.

Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считались в том числе и уровень края, области, автономной области и автономных округов.

Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенций представительных и административных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в РФ.

Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного самоуправления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый характер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы местного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправления. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление, хотя в литературе и звучали подобные оценки.

Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и выходом Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:

1. Система местного самоуправления должна была включать представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главное должностное лицо — главу местного самоуправления (главу местной администрации); кроме этого население по своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного самоуправления.

2. В зависимости от уровня осуществления местного самоуправления (территориальной основы) Положение закрепило такие общие принципы организации местного самоуправления:

структура местного самоуправления определяется численностью населения муниципального образования;

представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания представителей органов местного самоуправления формируются на всех уровнях осуществления местного самоуправления, за исключением городов и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в последних функции представительного органа местного самоуправления могут осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным главой местного самоуправления;

глава местного самоуправления (глава местной администрации) назначается соответственно главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа или избирается населением.

3. Самостоятельность местного самоуправления определялась наличием собственной компетенции. Положение в общих чертах разграничивало компетенции представительного, исполнительно-распорядительного органов и главы местного самоуправления (главы местной администрации).

Таким образом, начало 90-х гг. ХХ в. стало периодом формулирования проблематики местного самоуправления, переосмысления российского исторического опыта, разработки концептуальной основы будущих реформ. Из теоретических проблем, которые были поставлены в связи с политическим развитием в стране, особое внимание вызывал статус местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением.

Закрепление местного самоуправления как системы, отделенной от государственных органов, получило развитие в законах субъектов РФ. Часть регионов перевела проблему местной власти в практическое русло, создавая подчас специфические прецеденты. В частности, на отдельных территориях идея местного самоуправления фактически была подменена идеей общественного самоуправления с сохранением системы местного государственного управления.

В других же субъектах РФ, наоборот, вопреки опыту государственного централизованного управления, отмечалась эйфория по поводу отделения местного самоуправления от системы государственной власти, идеализировались возможности местного самоуправления. Акцент на самостоятельности и независимости местного самоуправления в значительной степени был обусловлен политическими причинами, местническими настроениями. Коллизии были заложены в положениях о «договорном» характере взаимоотношений государственных и муниципальных органов. Подчас в тех же уставных документах, наряду с положениями о «независимости» местного самоуправления, появлялись нормы, более жестко регламентирующие местное самоуправление.

II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия новой Конституции РФ. Закрепление местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России соответствовало требованиям Европейской Хартии местного самоуправлении, предусматривавшей, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Одним из первых шагов по реализации новой Конституции РФ стал Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», который в качестве условия эффективной деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Указ регламентировал: 1) состав муниципальной собственности; 2) порядок ее формирования, а также право органов местного самоуправления в административном и судебном порядке оспорить любое решение органов государственной власти, касающееся проблем муниципальной деятельности. Особенно широкие возможности для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления открыло принятие нового Гражданского кодекса РФ.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие подготовили новый этап в развитии муниципального права.

III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное законодательство, конкретизирующее общее принципы организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований — к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации местного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного самоуправления, которые наряду с федеральными и региональными актами формируют единую правовую основу организации и деятельности местного самоуправления.

§ 2. Понятие и классификация правовых актов местного самоуправления

В процессе правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни, как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами, административно-территориальная организация муниципального образования, бюджетное устройство и бюджетный процесс в муниципальном образовании, муниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади и т.д.

Правовой акт местного самоуправления — это официальный документ, регулирующий муниципальные отношения. Его официальный характер определяется том, что он издается от имени конкретного субъекта местного самоуправления, а право его на принятие правового акта определяется законодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует ряд важнейших требований. В частности, субъекты муниципального правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и издаваемые акты не выходили за пределы компетенций соответствующих субъектов правотворчества.

Правовой акт принимается управомоченным субъектом местного самоуправления. О каких субъектах правотворчества в данном случае идет речь? Основным из них является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении, регламентируя достаточно традиционный способ принятия населением правового решения на местном референдуме, одновременно с этим вводит новую форму — народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает новую разновидность правовых актов местного самоуправления — решение органа местного самоуправления, принятое в порядке народной правотворческой инициативы.

Наряду с населением муниципального образования, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», право на принятие (издание) правового акта по вопросам своего ведения имеют также органы местного самоуправления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения содержащейся в ней информации. Такой формой является норма муниципального права. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет сущность нормы муниципального права как «общеобязательное правило по предметам ведения муниципального образования, предусмотренное уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными нормативными правовыми актами, муниципальные акты создают лишь часть норм муниципального права.

Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способами: (1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 предусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований; (2) определением перечня вопросов, в рамках которых местному самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления официально признается государством и его органами, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении органами государственной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательством, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.

Акты местного самоуправления отличает специфический язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, предлагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право»1. Но большинство понятий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на латинизированном и древнегреческом языках.

Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необходимости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, содержание которых подчас грубо нарушает российское законодательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству, также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.

1 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 126.

В целях упорядочивания местного нормотворчества, совершенствования качества принимаемых актов органами государственной власти субъектов РФ обычно более детально разрабатываются общие принципы подготовки, принятия и утверждения муниципальных актов. Их содержание можно свести к следующим основным положениям:

1. Все акты представительных органов местного самоуправления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в представительный орган. Иные акты представительного органа местного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

2. Акты по вопросам принятия устава муниципального образования или внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.

3. Акты, принимаемые представительным органом, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально.

4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. Протест с необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствующий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия представительным органом местного самоуправления решения. Действие опротестованного решения приостанавливается с момента получения представительным органом местного самоуправления протеста главы местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления отклоняет протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа местного самоуправления вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано повторно главой местной администрации. Если решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной администрации не будет отклонен представительным органом, опротестованное решение представительного органа считается отмененным.

Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.

5. Глава местной администрации (муниципального образования) имеет право «вето», т. е. право отклонить правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.

Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступления правового акта глава местной администрации (муниципального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоответствия правового акта нормам действующего законодательства или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной обеспеченности.

Если после этого представительный орган местного самоуправления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образования), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (муниципального образования) в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

6. Порядок подготовки и подписания правовых актов местной администрации устанавливается главой местной администрации в соответствии с законодательством. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Таким образом, правовой акт местного самоуправления — это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципальных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных территориях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по нормативной природе различаются:

нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение: ордер — договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного назначения, приказ заместителя глава районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:

решения, принятые непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме: уставы муниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и вступают в силу после официального опубликования (обнародования);

решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решение о создании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;

правовые акты, принятые в порядке народной правотворческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры органов местного самоуправления и др.;

правовые акты, принятые коллегиально представительным органом местного самоуправления или выборным коллегиальным органом территориального общественного самоуправления: положения об органах территориального общественного самоуправления и др.;

правовые акты, принятые на основе единоначалия: распоряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.

договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования: договор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа местного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграничении компетенций и финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые акты местного самоуправления можно сгруппировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления следующим образом:

правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности;

правовые акты по вопросам социальной политики;

правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в культурной сфере;

правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.

4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:

правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования), как правило, акты для служебного пользования.

Классифицировать можно и отдельные виды актов местного самоуправления. Так, например, акты применения муниципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нарушений. Среди исполнительных и правоохранительных актов в свою очередь выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонарушении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают правильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и местной администрацией. К актам представительного органа местного самоуправления относятся: постановления, решения, резолюции, заявления, обращения и др. Среди актов местной администрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:

Устав муниципального образования — основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования; акт нормативно-учредительного характера. В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; система местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Регламент представительного органа местного самоуправления — правовой процессуальный акт, регулирующий общие принципы работы представительного органа местного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление — нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. Постановления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной) и (2) распорядительной части, которая начинается указанием на наименование органа, издающего постановление и, как правило, включает ряд пунктов. Распорядительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки исполнения.

Как правило, только в виде постановлений могут издаваться акты представительного органа местного самоуправления, которыми: (а) принимается или изменяется структура организации местного самоуправления или образуется, реорганизуется структурное подразделение или орган местного самоуправления; (б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается штраф или другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кредита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений.

Положение — акт, систематизирующий нормы статутного (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также определяющие их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на местном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов; полномочия муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества, например, в области укрепления общественного порядка.

Правила — нормативно-правовой акт, детально регламентирующий порядок осуществления какого-либо вида деятельности.

Распоряжение — акт ненормативного характера, издаваемый по оперативным вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного характера — резолюции, заявления, обращения — акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.

Протокол — документ коллективного органа, фиксирующий основные этапы его работы, перечень обсужденных вопросов, содержание выступлений и принятых решений.

Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.

Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.

§ 3. Устав муниципального образования

Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имеет в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа — разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав — регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

3) устав необязательный — предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» — наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного самоуправления или Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества». Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, наименования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами.

Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д.

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Муниципальное образование, согласно ст. 8 данного закона, в уставе указывает:

1) граница и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции о порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Последнее положение говорит о том, что Федеральный закон оставил открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование в зависимости от особенностей организации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Федеральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

В основном в муниципальной практике закрепляются следующие основные варианты принятия уставов: (1) устав принимается в результате местного референдума; (2) устав принимается представительным органом местного самоуправления большинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Субъект РФ вправе определить конкретные механизмы регистрации устава муниципального образования. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие формы социального регулирования местного самоуправления известны в муниципальной теории и практике?
  • Конкретизируйте классификацию актов местного самоуправления собственными примерами из практики Вашего муниципального образования.
  • Расскажите, каким образом разрабатывался и принимался устав Вашего муниципального образования.
  • Каков порядок государственной регистрации устава муниципального образования в Вашем субъекте РФ?

Глава 6. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и классификация принципов организации местного самоуправления

Опыт развития местного самоуправления в России и зарубежных странах показывает, что организация и деятельность местного самоуправления может определяться различными принципами. Так, одним из фундаментальных принципов устройства общественных и государственных механизмов может считаться Золотое правило Гоббса: «Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе»1. Такими общими принципами можно считать и те основные положения, которые сформулировали пилигримы, высадившиеся в Плимуте и основавшие первую колонию, в документе, известном как «Мэйфлауэрское соглашение» (Mayflower Compact) и включившем основные правила их жизни: объединение на основе согласия; создание гражданского политического организма для лучшего самоуправления и достижения своих целей; их регулирование законами, ордонансами и актами; создание в рамках необходимого административных учреждений, которым надлежит следовать и подчиняться2.

Основными началами местного самоуправления в Германии являются: местное самоуправление как один их принципов государственного порядка; правовая регламентация местного самоуправления; признание за местным самоуправлением самостоятельных полномочий; организационная самостоятельность, местного самоуправления; территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления; открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.

В США принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная в свое время А.Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в интересах народа». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реализации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. Для местного самоуправления в Индии характерны его разветвленность, многоуровневость, специфика городского и сельского самоуправления, сочетание самостоятельности и административного и финансового контроля со стороны государственных органов округов и штатов.

Достаточно разнообразный и широкий перечень общих принципов местного самоуправления содержится в уставах субъектов РФ. Так, например, Устав Иркутской области, определяет следующие принципы местного самоуправления в регионе:

  • соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
  • гарантированность местного самоуправления;
  • обеспечение широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления;
  • самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения;
  • признание за местным сообществом собственных полномочий;
  • экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления:
  • организационная самостоятельность местного самоуправления;
  • взаимодействие с органами государственной власти области в осуществлении общегосударственных задач;
  • многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;
  • ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и местным сообществом.
  • Большим разнообразием отличается трактовка общих принципов организации местного самоуправления и в юридической литературе. Среди российских правоведов одним из первых попытался сформулировать общие принципы, которые должны лежать в основе организации и деятельности земств и в целом системы местного самоуправления, А.Д.Градовский.
  • Анализ его взглядов по этому вопросу позволяет выделить такие принципы, как: (1) учет уровня и характера социальной организации общества (в России, считал Градовский, форма управления всегда зависела от развития сословий, их отношений с государством и между собой); (2) ограниченный характер подчинения провинций государству, когда связующую роль между государством и провинцией призвано играть местное самоуправление (степень самостоятельности должна соответствовать мере ответственности ибо вопрос о самоуправлении — это вопрос не о противопоставлении сферы правительственной сфере общественной, а о правильном распределении дел в самой правительственной сфере. Градовский солидарен с известными словами Наполеона о том, что «направлять можно издали, а хорошо управлять только вблизи»); (3) контроль государства за местным самоуправлением («При ненадежности контроля, самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол»); (4) территориальный принцип организации местного самоуправления (община — это естественное образование, государство — политическое, а провинция объединяет в себе оба начала, но ближе к государству, т.к. отошла от естественных интересов граждан); (5) разграничение компетенций (но это не простое дробление власти, основные различия состоят в способе и задачах деятельности)3. В советской юридической науке принципы были достаточно разработаны применительно к организации местных Советов.

1 Гоббс Т. Избранные сочинения. Т. 2. М.: Мысль, 1965. С. 49.

2 См. Остром В Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. М., 1993. С. 75.

3 См.: Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. СПб, 1868. С. IХ — ХСIV.

Одна из первых попыток проанализировать общие принципы организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (еще на этапе его обсуждения в качестве проекта) была предпринята В.И.Фадеевым. Он предложил к общим принципам организации местного самоуправления отнести: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам1.

Позднее перечень общих принципов организации местного самоуправления стал обязательным элементом рассмотрения статуса местного самоуправления в научной и учебной литературе. Широко варьировался не только перечень формулируемых принципов, но и сам подход к их разработке. В частности, К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников попытались обосновать необходимость выделения групп общих принципов организации местного самоуправления, предложив достаточно объемное их наполнение. Они выделили: 1. Наличие основных обязанностей и полномочий государства по организации местного самоуправления. 2. Принципы создания муниципальных образований. 3. Демократические формы организации, порядка образования и содержания функций. 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. 5. Самостоятельность муниципальных органов при осуществлении ими своих функций и полномочий. 6. Стабильность установленных Конституцией РФ и Федеральным законом прав местного самоуправления. 7. Право наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. 8. Обязательность актов местного самоуправления. 9. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. 10. Поднадзорность и подконтрольность государству органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Очевидно, что говоря об общих принципах, следует помнить, что это достаточно высокая степень обобщения. Принцип (principium — лат. основа, начало) — это основное, исходное положение какой-либо теории, учения либо руководящая идея, основное правило деятельности либо основа устройства, действия какого-либо механизма, системы2. Общие принципы организации местного самоуправления, будучи формальной конкретизацией конституционно-правового статуса местного самоуправления, обеспечивают формирование предпосылок и условий для становления местного самоуправления в России.

Если с этой точки зрения проанализировать общие принципы организации местного самоуправления, то к ним можно отнести такие принципы, как: самостоятельность решения населением вопросов местного значения; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; государственные гарантии местного самоуправления; гласность и учет общественного мнения; законность; учет исторических и иных местных традиций в организации местного самоуправления, право на создание ассоциаций (союзов) муниципальных образований.

Общие принципы местного самоуправления определяют статус местного самоуправления, его органов и должностных лиц, а также характер и содержание их деятельности. Наряду с общими принципами имеются и частные принципы местного самоуправления. Так, например, принцип соразмерности полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам является общим при определении полномочий местного самоуправления или его финансово-экономической основы. Но он в то же время имеет частный характер при рассмотрении в целом организации и функционирования местного самоуправления.

Как о частном случае более общего положения, можно говорить, например, о принципе организационной обособленности местного самоуправления. Положение, когда органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, является достаточно распространенным вариантом реализации самостоятельности местного самоуправления в мировой муниципальной практике, хотя это и не является всеобщим правилом. Так, в отдельных странах (США, Франция, Бельгия) органы местного самоуправления входят в систему государственной власти или являются одновременно элементами системы государственной власти и системы местного самоуправления. Некоторые должностные лица местного самоуправления могут утверждаться в должности органами государственной власти или государственными должностными лицами. Тем не менее, в этих странах обеспечивается самостоятельный статус местного самоуправления.

Наконец, следует подчеркнуть, что та или иная классификация принципов местного самоуправления способствует поиску наиболее оптимальной муниципальной модели для конкретного муниципального образования или помогает в анализе деятельности местного самоуправления на определенной территории. Поэтому склонность к той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данным выбором. Остановимся более подробно на характеристике некоторых общих принципов организации местного самоуправления в РФ, которые не будут предметом специального рассмотрения в других разделах учебника.

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33-35.

2 См.: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 490.

§ 2. Принцип местной автономии

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, как часто этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран — принцип местной автономии. Трактовка данного принципа отличается разнообразием. В частности, Европейская Хартия местного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии как основу существования местных органов самоуправления, рассматривает его в отношении: а) компетенции, б) порядка осуществления полномочий и в) наличия необходимых для этого средств. Причем, в отношении компетенции понятие автономии распространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления, но и делегированные, осуществление которых органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, приспосабливать к местным условиям.

В российском законодательстве под самостоятельностью понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ).

Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это конституционное положение соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В России она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.

Наконец, в-пятых, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливают наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Местное самоуправление осуществляется в условиях определенных ограничений. Это обусловлено объективным фактором — конституционно-правовым статусом, который означает включенность местного самоуправления в общую систему государственного и общественного управления и самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления ограничивается также объемом его полномочий, которые сводятся к решению вопросов местного значения в пределах локальной территории. Местное самоуправление имеет особую природу, отличающую его и от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной публичной корпорации (коммунальной корпорации). Эта коммунальность передается в конституционном (государственном) и муниципальном праве терминами «паблик» (public), «оффентлих» (offentlich) и др. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции (если иметь в виду его собственные, а не делегированные полномочия). Иначе говоря, оно не вторгается в правовое пространство органов государственной власти, других физических и юридических лиц.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов (уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения).

Деятельность органов государственной власти также значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге затрагивает интересы населения муниципальных образований и требует участия (соучастия) тех или иных органов местного самоуправления. Следует заметить, что в зарубежных странах накоплен опыт решения подобных проблем. Европейская хартия местного самоуправления обобщила и суммировала этот опыт в требовании, чтобы «в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме» (ст. 4, ч. 6).

Среди важнейших ограничений самостоятельности местного самоуправления — контроль со стороны государства, закрепленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 4 и 5 данного закона, регламентируя полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления, одновременно определяют их контрольные функции. Глава VII Закона, непосредственно регулируя ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе перед государством, определяет основные направления контроля за их деятельностью.

Важно уточнить, что государственный контроль, как правило, не носит характера административного контроля, хотя теория и практика местного самоуправления, как показывает и современный опыт зарубежных стран, допускает последний. Так, ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления предусматривает, что административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом, но он, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В нашей стране допускается контроль со стороны государственных органов за соответствием правовых актов местного самоуправления российскому законодательству, соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, выполнением органами местного самоуправления полномочий, делегированных органами государственной власти и др. Но контроль осуществляется в основном методами правового воздействия и, частично, финансового влияния. При возникновении спорных ситуаций рассмотрение того или иного вопроса переносится в судебные органы — в арбитражные суды или суды общего назначения.

Для понимания этого положения важное значение имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г., в котором подчеркивалось, что любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления не допускается с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Вместе с тем, в постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления могут осуществлять управомоченные на это Конституцией РФ и федеральным законом органы государственной власти.

Таким образом, постановлением Конституционного Суда РФ были определены границы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения. Такой государственный контроль недопустим, если:

  • предусматривает государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
  • предполагает возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц;
  • не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

§ 3. Открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Открытый и публичный характер деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления — важнейший принцип демократии — приобретает особое значение для населения муниципального образования, для реализации его прав и свобод, в том числе права на местное самоуправление. Муниципальное право определяет его суть как право населения на информацию через свободу печати и слова, собраний, доступ к материалам и документам, демократическую деятельность средств массовой информации, отчеты должностных лиц местного самоуправления и т.д. Природа местного сообщества как коммунального образования предполагает определенный уровень доверия и общения его граждан. Недостаток информированности населения о деятельности органов местного самоуправления создает массу сложностей, затрудняющих реализацию норм муниципального права, искажает демократическую (коммунальную) природу местного сообщества и муниципального образования.

В настоящее время уже имеется достаточно разнообразный опыт правового регулирования этого принципа. В Голландии, например, действует правило, согласно которому все документы открыты публике, пока не засекречены. В «Кодексе поведения», одобренном Советов Министров Европейского Сообщества 1 января 1994 г., была использована формула: «Документы открыты настолько, насколько это возможно».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этот принцип сформулирован следующим образом: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом» (ч. 6 ст. 3). Раскрывая данное положение, необходимо указать на то, что гласность по форме проявления реализуется, с одной стороны, как право населения муниципального образования на доступ к информации в повседневной деятельности местного самоуправления, а с другой стороны — как комплекс условий организации волеизъявления граждан муниципального образования. Эти условия имеют особое значение во время проведения местного референдума или муниципальных выборов.

Рассмотрим как, каким образом регулируется доступ населения муниципального образования к информации. Прежде всего, органы государственной власти обеспечивают правовое регулирование информационных отношений. Это регулирование предполагает законодательное закрепление прав граждан, иных физических и юридических лиц, расположенных на территории муниципального образования на свободный поиск, получение, использование и распространение информации и гарантий реализации этого права, за исключением случаев, установленных законодательством. Государство в лице соответствующих органов также устанавливает правовой режим информации, обеспечивает необходимые условия для того, чтобы информация была доступна, устанавливает правовые формы защиты информации и гарантии информационной безопасности, а также защиты авторских и иных прав в области информационных отношений.

Среди необходимых условий, обеспечивающих доступ к информации населения муниципального образования, как правило, практическое значение имеют такие, как: соблюдение правового режима информации всех видов; финансовая поддержка в создании и распространении информации в социально значимых областях; проведение фундаментальных исследований по созданию перспективных информационных технологий; технологическая, программная, правовая и организационная совместимость сетей связи и информационных систем и др. К числу условий, позволяющих населению муниципального образования реализовать право на доступ к информации, относится и определение видов информации, которые не подлежат ограничению. Законодательство РФ в этом вопросе исходит из норм международного права, которые не разрешают ограничение информации:

  • о чрезвычайных ситуациях, угрожающих безопасности и здоровью граждан, стихийных бедствиях, катастрофах и их последствиях;
  • о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства и обеспечения правопорядка;
  • о законодательных актах;
  • о фактах нарушения законности органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
  • о привилегиях и льготах, предоставляемых государственными органами и органами местного самоуправления гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
  • об имевших место политических преследованиях и репрессиях.

В связи с этим важно подчеркнуть, что российское законодательство устанавливает ответственность за нарушение права населения на информацию. В частности, Уголовный Кодекс РФ в ст. 140 предусматривает уголовную ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. Они наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет.

Принцип гласности более полно проявляется в механизме осуществления местного референдума и муниципальных выборов. Федеральное законодательство устанавливает обязательность официального опубликования (обнародования) принятого на местном референдуме решения и итогов голосования. Данное положение конкретизируется в законах субъектов РФ, регулирующих организацию и проведение местных референдумов. Так, в ст. 5 Закона Вологодской области «О местных референдумах» предусмотрено, что «деятельность государственных и общественных органов, участвующих в организации и проведении референдума, осуществляется открыто и гласно. Все решения, касающиеся референдума, а также проекты законов или иных решений, выносимых на референдум, подлежат опубликованию печатными средствами массовой информации в течение семи дней с момента их принятия соответствующими органами».

Средства массовой информации освещают ход подготовки и проведения референдума, их представителям гарантируются беспрепятственный доступ на все собрания и заседания, связанные с референдумом, и получение соответствующей информации. Комиссия по референдуму и образуемые ею участковые комиссии своевременно информируют население о своем составе, местонахождении и времени работы для голосования и списках граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

На заседаниях комиссий референдума, а также во время голосования и при подсчете голосов на участках для голосования, при определении результатов референдума вправе присутствовать представители политических и иных общественных организаций, массовых движений, трудовых коллективов, собраний граждан, а также СМИ. Федеральное законодательство в настоящее время достаточно полно регулирует институт наблюдателей как лиц, назначенных: а) при проведении выборов кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, общественным объединением или избирателями; б) при проведении референдума инициативной группой по проведению референдума или общественным объединением. Лица, присутствующие на заседаниях комиссий или на участках для голосования, должны иметь заверенную выписку из протокола собрания направивших их организаций или иной документ, удостоверяющий их полномочия. Предварительное уведомление комиссий референдума о предполагаемом присутствии указанных представителей не требуется.

Кроме этого, закон предусматривает обязанность участковых комиссий референдума обеспечить гражданам возможность ознакомления со списками граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме. В этих целях все списки должны быть составлены и проверены за 30 дней до референдума. Каждый гражданин вправе обжаловать невключение, неправильное включение в список или исключение из списка, а также допущение в списках неточности. Заявления о неправильностях в списках рассматриваются участковой комиссией референдума в двухдневный срок, а накануне и в день референдума — немедленно. По результатам рассмотрения заявления комиссия вносит необходимые исправления в список либо выдает заявителю копию мотивированного решения об отклонении заявления. Это решение может быть обжаловано в комиссию по референдуму или в суд. Решение последнего является окончательным и исполняется немедленно.

Гласность является одним из основных условий осуществления демократических муниципальных выборов, гарантией наиболее полного и глубокого волеизъявления населения. К основным условиям реализации принципа гласности в организации и проведении муниципальных выборов могут быть отнесены:

  • возможность для граждан муниципального образования беспрепятственного ознакомления со списками избирателей;
  • открытый характер решений избирательной комиссии: все граждане, обладающие избирательным правом, имеют возможность беспрепятственного ознакомления со всеми решениями, принятыми комиссиями, а также с поступившими в них жалобами (заявлениями) и иной документацией;
  • возможность ознакомления с решениями избирательных комиссий, поступившими в них жалобами (заявлениями), а также с иной документацией иностранными (международными) наблюдателями, направленными иностранными и международными общественными и межправительственными организациями и иными некоммерческими учреждениями;
  • право общественных наблюдателей, направленных кандидатами, избирателями, избирательными объединениями, общественными объединениями, а также иностранных (международных) наблюдателей присутствовать при проведении голосования и установлении итогов голосования на заседаниях избирательных комиссий любых уровней;
  • публикация данных о кандидатах в средствах массовой информации, а также информации о выбытии кандидатов;
  • право на предвыборную агитацию, в том числе через средства массовой информации, путем проведения публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных предвыборных материалов;
  • предоставление третьего экземпляра протокола подсчета голосов в участковых избирательных комиссиях для ознакомления доверенным лицам кандидатов, наблюдателям, членам участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представителям средств массовой информации;
  • публикация итогов выборов по избирательному округу не позднее чем через восемь дней после выборов в средствах массовой информации; общие итоги выборов избирательная комиссия муниципального образования на основании протокола об общих итогах выборов публикует не позднее чем через четырнадцать дней после выборов.

За нарушение указанных положений предусмотрена уголовная и административная ответственность.

Осуществление принципа гласности в организации и деятельности местного самоуправления может иметь и ограниченный характер. Это вызывается как особенностями самих муниципальных образований (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования,), так и содержанием той или иной информации. В последнем случае, как правило, соблюдаются общепризнанные нормы международного права. Ограничения или отказ в доступе к информации может быть обусловлен государственной тайной; коммерческими интересами местного самоуправления, отдельных физических и юридических лиц; судебным процессом или предварительным следствием, если только на ознакомление и получение указанных документов не будет дано разрешение компетентными органами; тайной частной жизни, личных дел человека, историей его болезни; иными в общем плане охраняемыми законом тайнами.

Однако, все ограничения на предоставление информации устанавливаются только в законодательных актах и преследуют защиту интересов граждан и государства.

§ 4. Использование исторических и иных местных традиций в организации и деятельности местного самоуправления. Символика муниципальных образований

В любой стране в большей или меньшей степени всегда существует определенное противоречие между стремлением центральных органов власти к проведению общегосударственной политики согласно единым критериям и стандартам, обеспечивая таким образом единство нации, и региональными различиями в исторических, геополитических, социально-экономических, демографических, этнических, духовных и других характеристиках. Последнее в значительной степени обусловливает особенности организации местного самоуправления и реализуется в процессе осуществления муниципальной политики.

Зарубежные страны выработали разнообразные механизмы учета и использования исторических и региональных факторов в развитии местного самоуправления. Среди них, прежде всего, предоставление особого статуса территории, органам местного самоуправления. Особый статус предполагает больший объем полномочий, дополнительные источники финансирования тех или иных муниципальных программ, связанных с особенностями развития территории, структурные особенности местного самоуправления и особые отношения с органами государственной власти. Часто особый статус территории обусловливает особенности в реализации избирательного права отдельными социальными, этническими группами. Выбор того или иного механизма определяется с учетом мнения населения и обеспечивает их право на реализацию как общих интересов, так и особенных.

Стремление к сохранению традиционных институтов самоуправления, как правило, отличает политику большинства государств. Среди таких институтов: приходы — в Великобритании или общины — в континентальной Европе.

Типичным примером проявления исторического и такого фактора, как геополитический, может служить система местного самоуправления Франции, в которой особенности развития связаны с особым статусом органов местного самоуправления заморских территорий (Новая Каледония, Арктические территории и др.), территории со специальным статусом (Майотт) и департаментов «за морем» (Гвиана, Гваделупа, Мартиника и др.). Особая организация местного самоуправления для заморских территорий — бывших колоний Франции — закреплена в ст. 74 Конституции, а ст. 73 уточняет, что «административная организация заморских департаментов может изменяться с учетом их особого положения».

Особый статус Новой Каледонии предполагает, что представительные органы местного самоуправления данной территории избираются в основном на демографической основе. В местные же советы — представительные органы наряду с выборными советниками от коммун входят также толкователи обычаев, отбираемые в соответствии с установившейся традицией. Законом об особом статусе Корсики предусмотрено, что для этой территории создается специфический представительный орган — Ассамблея Корсики, чтобы стимулировать развитие культурного самосознания населения, а также учесть ее островное положение.

Важным фактором, определяющим своеобразие системы местного самоуправления является этнический состав населения и связанные с этим особенности культурного развития. Например, в Испании с ее лингвистическим и культурным разнообразием, обусловившим остроту национального вопроса, на уровне местного самоуправления попытались найти противовес унитарному принципу государственного устройства в лице широкой национальной автономии. В Преамбуле Конституции Испании 1978 г. было записано, что необходимо «обеспечить всем испанцам и всем народам Испании осуществление прав человека, развитие своих культур и традиций, языков и институтов». В Испании различаются два основных типа автономных сообществ: ограниченная автономия и полная, органам местного самоуправления которой могут делегироваться отдельные государственные полномочия. В настоящее время полной автономией пользуются Каталония, Страна басков, Галисия, Андалузия.

Особый статус местного самоуправления может быть также результатом социально-экономических причин. В Италии, например, два острова — Сицилия и Сардиния получили местную автономию по этим причинам. В 1947 г., когда принималась последняя Конституция Италии, эти территории даже на фоне разрушенной войной страны отличались экономической отсталостью и в силу этого особым размахом сепаратистских настроений. Предоставление им более широких полномочий в сфере имущественных отношений и проведении более сильной социальной политики, по мнению законодателей, должно было ослабить влияние сепаратизма и обеспечить ускоренное восстановление и развитие данных территорий.

Учет исторических и региональных особенностей в организации и деятельности местного самоуправления не только повышает эффективность его работы, способствует стабилизации политической обстановки в стране, но и соответствует — в такой стране как Россия — ее богатому историческому прошлому и разнообразию представленных в ней народов, культур. Хрестоматийным является пример, связанный с реформаторской деятельностью Александра II, которая привела к образованию 26 моделей земского самоуправления в Российской империи.

Необходимость учета исторических и иных местных традиций также последовательно реализуется в действующем российском законодательстве. Базовое положение определяется Конституцией РФ, ч. 1 ст. 131 которой указывает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Дальнейшее развитие это положение получило в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Определяя сущность местного самоуправления, ст. 2 данного Закона одним из важнейших его атрибутивных признаков называет реализацию исторических и иных местных традиций.

Определяя полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, Федеральный закон устанавливает, что данные органы должны регулировать особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (п. 13 ст. 5). Наконец, в п. 14 ст. 8 указывается, что данные вопросы должны найти соответствующее отражение и в уставах муниципальных образований. В них должны обозначаться особенности организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.

В законах субъектов Федерации, как правило, исходя из мировой и отечественной практики, предусматриваются такие особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, как:

а) формирование станичных казачьих обществ — объединений казаков одного или нескольких муниципальных образования с фиксированным персональным составом, деятельность таких станичных казачьих обществ осуществляется в соответствии с уставами, которыми будут регулироваться также вопросы их внутренней организации;

б) создание самоуправляемых общественных образований в местах компактного проживания этнических групп. Являясь реализацией национально-культурной автономии, такие образования, с одной стороны, будучи экстерриториальными общественными формированиями, не ущемляют прав остальной части населения муниципальных образований, а с другой стороны, помогают органам местного самоуправления более гибко учитывать этнокультурные запросы определенной части населения, укреплять межнациональную стабильность, предупреждать конфликты на этнической почве.

В целом, законодательство создает необходимую правовую основу для использования исторических и иных местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

Таким образом, под историческими и иными местными традициями согласно российскому законодательству следует понимать особенности организации и деятельности местного самоуправления, обусловленные:

а) историческими традициями, т.е. особенностями исторического развития, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления, своеобразных форм их деятельности;

б) составом населения — проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества;

в) социально-экономическим развитием, определившим формирование особых социальных групп со своими интересами и потребностями;

г) культурными традициями, отраженными в наименованиях муниципальных образований, особенностях структуры и компетенции местного самоуправления;

д) иными местными традициями (в частности муниципальное образование, расположенное на приграничной территории, может отличаться традиционными связями населения на границе и, таким образом, обусловить ряд особенностей в определении деятельности органов местного самоуправления — регламентации подобных контактов, проведение общих мероприятий в целях развития экономики территорий, решение общих проблем коммуникации, транспорта, охраны окружающей природной среды и т.п.).

Исторические и иные местные традиции наиболее ярко отражаются в символике муниципальных образований, право на которую предусмотрено ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, например, Устав г. Владимира — одного из древних городов нашей страны, предусматривает в качестве такой символики герб и флаг. Герб г. Владимира является памятником истории и культуры, имеющим древние исторические корни. Еще в XII в. изображение леопардного зверя было родовым знаком владимирских князей, атрибутом власти. Начиная с XVII в. герб становится символом городского суверенитета, показателем развития городской организации. В Большой государственной книге 1672 г. «Титулярнике» содержится первое описание герба города Владимира. В 1730 и 1781 гг. герб утверждался Верховной властью, а в XIX в. был внесен в Полное Собрание Законов Российской империи. Он представляет из себя стоящего в красном поле на задних лапах льва, который имеет на голове железную корону и держит в передней правой лапе длинный серебряный крест.

Герб города помещается: на зданиях Владимирского городского, районных в городе Советов народных депутатов, районных судов, муниципальной милиции, отделов ЗАГС и других органов местной власти; на печатях и бланках Владимирского городского Совета народных депутатов и администраций города, районов и поселков; на официальных изданиях Владимирского городского Совета народных депутатов, администраций города, районов и поселков. Воспроизведение герба Владимира должно точно соответствовать цветному или черно-белому изображению утвержденного образца. Использование герба с коммерческой целью регламентируется специальными положениями об использовании символики города.

Город Владимир имеет также флаг, который представляет собой прямоугольное полотнище с отношением ширины к длине 2 : 3 багряного цвета с односторонним изображением в центре флага основного элемента герба города — развернутого от древка изображения стоящего на задних лапах льва. Флаг постоянно устанавливается на зданиях Владимирского городского Совета народных депутатов, администрации города и может устанавливаться на зданиях администраций районов города, Советов народных депутатов поселков и администраций поселков, а также на зданиях органов внутренних дел. Флаг устанавливается в зале заседания Владимирского городского Совета народных депутатов, в рабочих кабинетах председателя городского Совета народных депутатов и главы местного самоуправления города.

В дни государственных праздников России и в День города, а также в других случаях, по согласованию с главой местного самоуправления города, может осуществляться одновременный подъем флагов РФ и города Владимира на зданиях предприятий, учреждений и организаций, а также на жилых домах города. Флаг города может быть поднят при церемониях и во время других торжественных мероприятий, проводимых органами местного самоуправления, городскими общественными объединениями, организациями, независимо от форм собственности, а также во время других торжественных мероприятий. При одновременном подъеме Государственного Флага России и флага города, если они размещены рядом, флаг города не должен быть по размерам больше государственного и должен размещаться справа от него.

В знак объявленного траура флаг города может быть приспущен до половины древка, либо в верхней части древка крепится сложенная пополам черная лента со свободно висящими концами. Общая длина ленты должна быть равна длине полотнища флага. Контроль за правильностью воспроизведения и использования флага города возлагается на администрацию.

§ 5. Право на создание ассоциаций (союзов) муниципальных образований

Важное значение в организации и деятельности местного самоуправления призваны играть ассоциации (союзы) муниципальных образований. Их создание имеет большое значение в реализации функции правового обеспечения целостности региона и государства, консолидации интересов различных муниципальных образований. Одновременно с этим их деятельность является реализацией норм международного и российского муниципального права. Право на объединение муниципальных образований является одним из важнейших положений Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств».

Опыт зарубежных стран показывает также, что в образовании и деятельности таких ассоциаций заинтересованы не только муниципальные образования, но и государство в целом. Так, например, в Великобритании все вопросы, связанные с взаимоотношениями Центра и отдельных территорий, правительство решает не с отдельными органами местного самоуправления, а с их объединениями. Причем, в Великобритании сформировалась достаточно четкая специализация среди таких ассоциаций. Первая группа из них — ассоциации широкого профиля были созданы еще в конце XIX в. и в значительной степени при поддержке государства. Это — Ассоциация органов власти регионов столицы и крупных центров, Ассоциация советов графств, Ассоциация советов периферийных регионов. Вторую группу ассоциаций представляют узкопрофильные объединения, как, например: Сеть органов власти регионов автомобилестроения, Европейские промышленно-технологические регионы и др. В отличии от ассоциаций широкого профиля, именно с которыми государство решает возникающие проблемы с регионами, ассоциации узкого профиля выполняют 4 главные функции: 1) обмен информацией; 2) изучение отдельных вопросов; 3) функция политического форума; 4) лоббирование. Все ассоциации независимо от профиля осуществляют свою деятельность на взносы участников.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 10 установил, что «муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления».

За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. В 1991 г. был образован Союз российских городов, объединивший более ста крупнейших городов страны, позднее — Союз малых городов России. Союз российских городов — объединение, главной задачей которого в последние годы стало формирование в нашей стране сильной и эффективной системы местного самоуправления. Союз малых городов России был создан для преодоления трудностей перехода к рыночной экономике путем концентрации финансовых, трудовых ресурсов, кооперации и координации возможностей по использованию производственных площадей и мощностей.

Наряду с ними действуют также многочисленные региональные объединения. Не подменяя собой власть на местах и ее полномочия, ассоциации занимаются решением общих проблем местного самоуправления в регионе, рассмотрением областных законов через призму интересов городов и сельских районов, готовят рекомендации для руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. Одной из первых в 1986 г. была создана Ассоциация сибирских городов, в которую позднее вошли представители городов Дальнего Востока. Позднее — Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, Ассоциация муниципальных образований Приморского края, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация «Города Урала», Союз муниципальных образований Оренбургской области, Муниципальный союз Тюменской области, Ассоциация муниципальных образований Ростовской области, Союз городов Северо-Запада России и др. В Московской области создана Ассоциация представительных органов местного самоуправления Московской области. Принят ее Устав, сформированы рабочие органы, проводятся конференции.

Наибольшее количество ассоциаций (союзов) муниципальных образований имеют специализированный характер. Это — Ассоциации малых городов, которые созданы в Подмосковье, Владимирской и Ленинградской областях; Ассоциация возрождения и развития исторических малых и средних городов России, Ассоциация «Породненные города». Активно в последние годы начал работать Союз развития наукоградов России. Создана Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минатома России.

19 июня 1998 г. 30 общероссийских, межрегиональных, региональных и специализированных союзов и ассоциаций муниципальных образований России учредили Конгресс муниципальных образований — добровольное общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований России, предназначенное содействовать становлению и развитию местного самоуправления, а также обеспечивать взаимодействие муниципальных образований с федеральными и региональными органами государственной власти, международными ассоциациями местных властей. Эта единая общенациональная организация представляет интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Влиятельность такой организации должна быть ничуть не меньше, чем у Союза губернаторов России.

Как было отмечено в Указе Президента РФ от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», его основными целями и принципами являются:

  • эффективная реализация прав граждан на местное самоуправление, координация деятельности муниципальных образований РФ и обеспечение их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления;
  • представительство интересов муниципальных образований России;
  • осуществление деятельности в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, в том числе Европейской Хартией местного самоуправления, а также законодательством РФ;
  • представление в Совет по местному самоуправлению РФ информации о деятельности муниципальных образований РФ, их объединений (ассоциаций, союзов), органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения;
  • участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

Взаимодействие Президента РФ с Конгрессом осуществляется через представителя Президента РФ в Конгрессе, который принимает участие в работе органов Конгресса, информирует Президента РФ о работе Конгресса.

Создание ассоциаций и союзов муниципальных образований подготовило необходимые условия для участия российских представителей в международных объединениях и организациях. После подписания Европейской Хартии местного самоуправления муниципальные образования стали также участниками Конгресса местных и региональных властей Европы, который был создан в соответствии с рекомендацией Венской встречи глав государств и правительств стран-членов Совета Европы (1993 г.). Учредительная сессия Конгресса состоялась в 1994 г. В настоящее время в Конгресс входит 281 выборный представитель местного и регионального уровней власти. Главные цели Конгресса — развитие демократии на местах и укрепление трансграничного и межрегионального сотрудничества в Европе. Он выполняет консультативные функции и, как правило, заседает один раз в год.

Состоит Конгресс местных и региональных властей Европы из Палаты регионов и Палаты местных властей. Положение о делегации РФ в Конгрессе местных и региональных властей Европы утверждается распоряжением Президента РФ. Состав делегации в Палату местных властей предлагает Конгресс муниципальных образований РФ по согласованию с ведущими неправительственными организациями, представляющими различные ассоциации и союзы муниципальных образований. В соответствии с требованиями Совета Европы при формировании состава делегации обеспечивается сбалансированность представительства всех регионов РФ; равное представительство органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; равное представительство политических партий и объединений, представленных в государственных и муниципальных органах, а также мужчин и женщин, осуществляющих свою деятельность в органах власти.

Ассоциации (союзы) муниципальных образований России сотрудничают с аналогичными организациями других стран. Так, например, Ассоциация городов Юга России подписала договор о сотрудничестве с Ассоциацией городов Украины.

Вопросы и задания для повторения

  • Каким образом общие принципы организации местного самоуправления в РФ реализованы в Уставе муниципального образования Вашего района (городского или сельского поселения)?
  • Назовите и охарактеризуйте основные условия реализации принципа местной автономии.
  • Какая информация должна быть доступна населению муниципального образования?
  • Расскажите, каким образом реализует право на создание ассоциаций (союзов) Ваше муниципальное образование?

Глава 7. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и состав территории местного самоуправления

Местное самоуправление может осуществляться в рамках небольших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы государственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф.Аквинским было сформулировано правило, согласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел административно-территориальный принцип организации местного самоуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная единица, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провинции. В нашей стране получили широкое распространение традиционные административно-территориальные единицы — сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. — город, поселок, район, область.

Установление административно-территориального деления государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относила определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего органа государственной власти России — Съезда народных депутатов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основываясь на законодательных актах, закрепляющих его компетенцию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и переименования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в целостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчинения», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществлялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. осталось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии походов к определению территориальной основы местного самоуправления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и исторических традиций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины — сельская община или город, не имеющий районного деления; объединения общин (союзы общин) составляют второй уровень — округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные города. В ФРГ допускается существование так называемых городов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопроса об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответствующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы административно-территориального деления и учреждения местного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ — городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправления признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправления на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления. К компетенции органов государственной власти РФ, наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением, было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, подчеркнул, что такие принципы не должны являться ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем установленные в ч. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области принципы (определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования и др.) в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Конституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон в ч. 1 ст. 12 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, предусмотрев, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:

1) земли городских, сельских поселений, т. е. муниципальные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:

  • земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);
  • а также земли пригородных зеленых зон, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению);

4) земли, необходимые для развития поселений;

5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил открытым перечень состава территории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подробно возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земельный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение, которое также подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территорий муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); (2) компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые территориальные образования, особые экономические зоны и др.).

Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного самоуправления в пригородных зонах городов. Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совместных интересов городского и иных территорий местного самоуправления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его территорий путем согласительных процедур с участием всех заинтересованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Решение о создании пригородной зоны предусматривает закрепление ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории пригородной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны.

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учитывать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образования, или особыми законодательными актами органов государственной власти.

§ 2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муниципальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском поселении либо на иной территории.

В настоящее время в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение: а) на уровне районов — в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов — в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах; ж) не определены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями—в 5 субъектах.

В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Саратовской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях — административной единице, включающей несколько поселений, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие самоуправляющиеся территории как отдельные поселки, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.

Действующее законодательство регулирует вопросы, связанные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума». Наряду с учетом мнения населения российское законодательство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на территории России. С этой целью в орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование, представляются следующие документы:

1) рекомендация о внесении муниципального образования в Федеральный реестр (В случае несогласия заявителя с отказом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образования в Федеральный реестр основанием для регистрации является комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обоснованием);

2) копия заявления о внесении муниципального образования в Федеральный реестр;

3) копия пояснительной записки с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра муниципального образования (если муниципальное образование включает в свой состав несколько поселений), адреса, по которому располагается орган местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет несколько поселений;

4) копии документов, содержащих сведения о наличии муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр; сведения о нахождении муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр, в границах другого муниципального образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);

5) копия решения о создании муниципального образования или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;

6) копия протокола избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного самоуправления либо выборных должностных лиц местного самоуправления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);

7) опубликованный устав муниципального образования.

Орган исполнительной власти в месячный срок рассматривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, которые также в месячный срок либо оформляют и выдают соответствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их. Отказ может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Аналогичный порядок установлен и для исключения муниципального образования из Федерального реестра, констатирующего таким образом упразднение муниципального образования.

Федеральный реестр муниципальных образований в РФ ведется на бумажных и электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на территории РФ. Внесение муниципального образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование муниципального образования; (2) адрес административного центра муниципального образования; (3) перечень документов — оснований для внесения в Федеральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату регистрации.

В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования в Федеральный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга для ведения Федерального реестра ведется по образцу Федерального реестра муниципальных образований в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г.

Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях: а) изменения наименований муниципальных образований; б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления; г) изменения состава поселений, входящих в муниципальное образование. Для внесения изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального образования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изменения наименований, объединения или преобразования муниципальных образований, а также заверенную копию соответствующего решения, надлежащего в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования органа государственной власти или органа местного самоуправления.

По получении комплекта документов регистратор в месячный срок со дня поступления документов Министерство рассматривает их на соответствие требованиям, установленным Положением о Федеральном реестре и при отсутствии противоречий указанным требованиям:

1) производит запись о внесении изменений в соответствующей графе книги для ведения Федерального реестра;

2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;

3) сдает рассмотренные документы в архив Министерства;

4) передает сведения, необходимые для внесения в электронную копию книги для ведения Федерального реестра, регистратору компьютерной сети;

5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о внесении изменений в Федеральный реестр заявителю (в случае направления почтовой связью) и обеспечивает их отправку либо передает оформленное надлежащим образом извещение своему непосредственному руководителю для вручения уполномоченному представителю муниципального образования.

Исключение муниципального образования из Федерального реестра производится в случае его упразднения. Под упразднением муниципального образования не следует понимать упразднение права на местное самоуправление населения данной территории. Причем, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение муниципального образования в обязательном порядке предусматривает либо проведение на соответствующей территории местного референдума либо решения представительного органа местного самоуправления. Для исключения муниципального образования из Федерального реестра по заявлению органа, принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении муниципального образования (либо уполномоченного представителя населения — в случае принятия решения непосредственно населением), уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ представляет комплект документов, содержащий заявление об исключении муниципального образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об упразднении муниципального образования, свидетельство о внесении муниципального образования в Федеральный реестр.

Вопросы и задания для повторения

  • Дайте определение территориальных основ местного самоуправления.
  • Каков состав территории местного самоуправления в РФ?
  • Определите состав территории Вашего муниципального образования.
  • Охарактеризуйте порядок создания муниципального образования в Российской Федерации.
  • Какие документы необходимо подготовить для внесения муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований в РФ?
  • Каков порядок упразднения муниципального образования?