МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ — часть 1. Главы 1-4

В учебнике «Муниципальное право России» в соответствии с государственным стандартом обучения студентов по специальности 021100 — Юриспруденция рассматриваются основные институты муниципального права России. Подробно излагаются понятие местного самоуправления и общие принципы его организации, правовые основы деятельности муниципальных органов, особенности местного самоуправления на отдельных территориях.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов. Учебник также может оказать необходимую помощь государственным и муниципальным служащим, а также депутатам и всем, кто интересуется проблемами правового регулирования жизнедеятельности местных сообществ, муниципальных образований в России.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Муниципальное право России является одной из общепрофессиональных дисциплин, которые изучаются студентами по специальности «Юриспруденция». Хотя становление муниципального права как отрасли российского права происходит лишь в последние годы, традиции российского местного самоуправления и его правового регулирования уходят корнями в далекое прошлое. Возрождение местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ в. обусловило начало нового этапа в формировании муниципального права России как комплексной отрасли права.

Структура учебника включает общую, особенную и специальную части. В общей части рассматриваются: понятие местного самоуправления и история его становления в России и за рубежом; общие принципы организации местного самоуправления; его правовые, территориальные, финансово-экономические и организационные основы; гарантии местного самоуправления; ответственность его органов и должностных лиц. В особенной части — правовые основы деятельности муниципальных органов в разных сферах жизни местного сообщества. В специальной части — особенности организации и деятельности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, приграничных районах, наукоградах, городах федерального значения, родовых общинах.

Структура и содержание учебника учитывают требования Государственного стандарта по специальности «Юриспруденция» и опыт чтения лекционных курсов на юридических факультетах вузов. К каждой главе предлагается перечень контрольных вопросов, ответы на которые призваны не только закрепить знания студентов по изученному материалу, проверить уровень подготовки, но и самостоятельно изучить отдельные темы. Последнее имеет особенно важное значение для студентов-заочников.

Глава 1. ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ

§1. Понятие «местное самоуправление»

Муниципальное право России как право местного самоуправления имеет длительную историю развития. В значительной степени понятие этой отрасли права определялось в зависимости от того, что означало в той или иной стране в конкретный период времени местное самоуправление. Поэтому, переходя к изучению предмета муниципального права России, выясним, что в юридической науке понимается под местным самоуправлением.

Местное самоуправление является одним из основных видов самоуправления наряду с национальным, профессиональным, самоуправлением по интересам и политическим. В специальной литературе в настоящее время можно встретить достаточно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением современной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образований, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только российский опыт земского и городского самоуправления второй половины ХIХ — начала ХХ вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.

Одно из первых определений понятия местного самоуправления в отечественной юридической литературе было дано А.Васильчиковым, сторонником общественной (общественно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра II. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы обременить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление — это единство прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления»1.

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (Б.И.Чичерин, К.Д.Кавелин, С.М.Соловьев, А.Д.Градовский и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление — это лишь составная часть управления государственного.

Понимание муниципального самоуправления как разновидности местного государственного управления получило широкое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности в одной из наиболее известных — германской муниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа ХIХ-ХХ вв., именно противостояние сторонников общественной и государственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца ХIХ в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муниципального управления, социал-реформистские концепции местного самоуправления, теории социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление» в юридической литературе также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные органы и их должностные лица. Последние, как правило, осуществляют методы нетрадиционной политики, активнее используют общественную инициативу. Их деятельность часто олицетворяет неполитическую волю и, как правило, имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного самоуправления. Ибо оно обладает одновременно качествами социального и политического, публично-правового и частноправового. С одной стороны, самоуправление — это естественное состояние человека и общества, что отличает его от государства. В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сложившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти наступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом — реформами местного самоуправления наступал откат с очередным усилением тенденции централизации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства — такая же неизбежность, как и их извечная потребность друг в друге. Организационная обособленность общества и государства, органов местного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоятельностью социального и политического. Вместе с тем, местное самоуправление, являясь проявлением общественного (социального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление — это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В.Барабашев, местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с государственной властью, которую отличают такие признаки, как: 1) локально-управленческий характер органов; 2) наличие определенных формальных гарантий организационной, финансово-бюджетной и функциональной самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с населением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются населением)2.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. I-IV.

2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.

Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (естественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявление его социальной активности, способности участвовать управлении собственными делами и нести за это ответственность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономических отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, ибо в обществе всегда действуют социальные группы с противоречивыми, часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благоприятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации различных интересов. Муниципальная власть добивается доверия к себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов, а это важная предпосылка определения собственника (хозяина) и преодоления состояния, о котором еще Аристотель писал: «К тому, что составляет предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота»1.

Местное самоуправление структурирует тот уровень самоорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естественные потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В.Острома (США), такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерационально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень — это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, общественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что эти издержки — неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов»2.

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая приобретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выполняющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материнства и отцовства, социальное и культурное обслуживание людей и т.п. — традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»3. Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их деятельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тонкое понимание проблем местного населения, чем государственные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большинство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и доходах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.

Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют одни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водоснабжения, решаются они по разному в муниципальных образованиях. В этом проявляются не только субъективные факторы, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать определенный выбор муниципальных благ. В этой возможности важнейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие всех условий способны органы власти, действующие именно на местном уровне.

1Аристотель. Соч. В 4-х тт. М., 1984. Т. 4. С. 406.

2 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. М., 1993. С. 163-170.

3 Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

Преимущества муниципального уровня проявляются также в их более реальной подотчетности населению. Это обеспечивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за предоставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обострение социальных проблем, имея на местном уровне дополнительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти усиливает доверие населения к ее возможностям. В муниципальных же органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем населения. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения большинства насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все местные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.

На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечивает органам местного самоуправления большую ценность денег — важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить участие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эффективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных социальных групп, объединенных местом проживания, солидарность местного сообщества.

Важная социальная роль муниципальных органов обусловлена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других решались на уровне органов местного самоуправления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу — обеспечивают комплексное решение вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты государственной политики: улучшение демографической ситуации, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах1.

Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии — это selfgovernment (самоуправление), во Франции — centralisation administrative (административная централизация), в Германии — ständische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особенностях скорее проявляется прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправления, которая нашла свое закрепление в принятой странами — членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хартии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на формирование представлений о местном самоуправлении в национальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., подчеркивалось, что местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

1 Основные положения региональной политики Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.

Более близкое к принятому европейским сообществом определение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И.Фадеев предложил рассматривать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах1. Такой системный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В.Баглай и Б.Н.Габричидзе, расширяя понятие местного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как системы, состоящей из совокупности демократических организационных форм (выборов) и институтов прямой (непосредственной) демократии (референдумов), других форм прямого волеизъявления, а также указанием на то, что посредством выборных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции2.

Принятие Конституции РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. конституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И.Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»3.

Таким образом, местное самоуправление — это:

  • основа конституционного строя России;
  • форма народовластия;
  • право населения муниципального образования на самоуправление;
  • самостоятельная деятельность населения муниципального образования, признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, а также предполагающая ответственность;
  • наличие собственной компетенции — вопросов местного значения;
  • сочетание прямой (непосредственной) и представительной демократии;
  • организация власти с учетом интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций.
  • Анализируя данное определение важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается в признании местного самоуправления как неотъемлемого права населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области предусматривает возможность самостоятельного и добровольного отказа населением от реализации права на организацию местного самоуправления и таким образом допускает возможность упразднения местного самоуправления на территории отдельного муниципального образования и его замену органами государственной власти, подчеркнул, что право проживающих на территории муниципального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

1 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.

2 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 460, 470.

3 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14.

§ 2. Предмет и метод муниципального права

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать ряд обстоятельств. Среди них, прежде всего, комплексный характер отрасли права. С одной стороны, местное самоуправление — сложная система общественных отношений, требующая самостоятельного правового регулирования. С другой стороны, она не отгорожена стеной от других систем, и на муниципальный уровень власти проникают нормы иных отраслей права. Например, реализуются конкретные права и свободы человека и гражданина, осуществляются основные обязанности граждан, решаются дела в конституционных судах, разграничивается компетенция органов государственной власти и местного самоуправления и др. (конституционное право). Формируется и осуществляет свою деятельность местная администрация (административное право), формируется и исполняется местный бюджет, образуются внебюджетные фонды (финансовое право), органы местного самоуправления создают иные коммерческие и некоммерческие организации, осуществляя свою деятельность как юридические лица (гражданское право).

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей российского права становятся одновременно и нормами муниципального права. Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений: а) публично-правового, б) частноправового характера. К первым можно отнести, например, отношения между государственными и муниципальными органами, соблюдение налоговой дисциплины муниципальными предприятиями и организациями. Ко вторым — предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий, договорные отношения местной администрации с иными юридическими лицами, в том числе и на основе «муниципального заказа». Муниципальное право России, таким образом, можно рассматривать как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

При определении предмета и метода муниципального права также следует принять во внимание, что местное самоуправление в силу федеративного устройства России имеет трехуровневый характер правового регулирования. Соответствующие юридические нормы создаются на муниципальном уровне, а также региональном и федеральном уровнях государственной власти (каждый из них имеет собственные полномочия в области местного самоуправления). Муниципальное право России — это совокупность институтов и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней: местного сообщества, региона и государства, а также взаимодействие этих уровней и соотношение их интересов. Часть этих интересов отражает «внутренние» отношения между элементами системы местного самоуправления (например, отношения между главой местного самоуправления и представительным органом местного самоуправления, населением и местной администрацией и др.), другая часть — «внешние» отношения муниципального образования (отношения муниципальных и государственных органов, местного сообщества и, например, руководителей военно-стратегического объекта, расположенного на территории муниципального образования и др.).

В целом, муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

  • отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
  • отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
  • отношения, возникающие в связи с организацией представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также деятельностью депутата представительного органа местного самоуправления, главы местного самоуправления (муниципального образования) и других выборных должностных лиц и муниципальных служащих;
  • отношения, связанные с осуществлением предметов ведения РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления, а также с передачей полномочий с уровня РФ и ее субъектов на муниципальный уровень;
  • отношения, возникающие в процессе взаимодействия муниципальных образований на уровне региона, государства и межгосударственных образований и др.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются:

  • население муниципального образования;
  • граждане РФ, а также граждане, имеющие иное гражданство или не имеющие такового вообще;
  • органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
  • государство и отдельные государственные органы;
  • другие физические и юридические лица.

Субъекты муниципального права вступают в отношения, которые, с одной стороны, обусловлены надмуниципальными институтами общества и государства, являющимися общими для всех, с другой — имеют и свои местные особенности, так как отражают специфику мест. Форма правоотношения фиксирует связь субъективных прав и юридических обязанностей, взаимоотношение субъектов муниципального права. Содержанием правоотношения является фактическое поведение субъектов, направленное на достижение социально значимых результатов.

Содержание правового регулирования устанавливается применительно к каждой из названных групп отношений. Таким образом, предмет муниципального права — это совокупность отношений, возникающих в процессе реализации права населения на местное самоуправление, формирования органов местного самоуправления и осуществления ими собственных и делегированных полномочий, применения норм муниципального права в интересах муниципального образования, региона и России в целом.

Муниципальное право регулирует устройство и функционирование местного самоуправления и его отдельных институтов; отношения местного самоуправления и государства, муниципальных образований, а также муниципальных органов и иных физических и юридических лиц; местное самоуправление как институт гражданского общества; основы правотворчества и правореализации. Причем, часть этих вопросов регулируется только нормами муниципального права, а часть — также нормами других отраслей права в силу комплексного характера муниципального права.

Соответственно правовые институты муниципального права — это не только институты муниципального права, но и институты других отраслей права.

Муниципальные нормы как и нормы других отраслей классифицируются как:

регулятивные — направленные на регулирование муниципально-правовых отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей, и подразделяющиеся, в свою очередь, на: (а) обязывающие, (б) запрещающие и (в) управомочивающие;

охранительные — регламентирующие меры юридической ответственности и порядок применения санкций и различающиеся по видам юридической ответственности;

специализированные — (а) дефинитивные (определения правовых категорий и понятий муниципального права); (б) декларативные (нормы-принципы); (в) оперативные — отменяющие действующие нормы, распространяющие данные нормы на новый круг общественных отношений, пролонгирующие данные нормы на новый срок; (г) коллизионные — регулирующие выбор между нормами.

Таким образом, в правовом регулировании местного самоуправления используются нормы: (1) материальные, закрепляющие его основные институты; (2) процессуальные, определяющие порядок применения данных материальных норм и правового механизма; (3) организационные, обеспечивающие реализацию данных материальных и процессуальных норм. Все они отражают типичное и особенное в деятельности муниципальных образований на различных территориях.

С учетом комплексного характера муниципального права и многообразия социальных отношений, регулируемых им, муниципальное право выполняет следующие функции:

Учредительная функция — юридическое оформление местного самоуправления как формы народовластия, права муниципального образования на муниципальную собственность и местный бюджет и т.д. Закрепляет устойчивость системы муниципально-правовых отношений, устанавливает наиболее целесообразные направления развития данных отношений.

Правонаделительная функция — это установление правового статуса субъектов муниципального права и обеспечение необходимых связей между ними. Важную роль здесь играют уставы муниципальных образований и другие акты местного самоуправления, которые устанавливают позитивные правила поведения, возлагая права и обязанности на субъектов муниципального права. Наиболее полно учредительная и правонаделительная функции муниципального права проявились в процессе формирования системы местного самоуправления.

Функция по правовому обеспечению целостности территориального хозяйствования, проявляющаяся в использовании различных организационно-правовых форм для муниципальной хозяйственной деятельности, а также договорных отношений с немуципальными организациями.

Финансово-экономическая функция — закрепление объектов муниципального воздействия (муниципальная собственность, местные финансы и т.д.) в качестве экономической основы, применение многообразия форм собственности, осуществление местной администрацией распоряжения и управления муниципальной собственностью от имени населения муниципального образования; защита от незаконного вмешательства государственных органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов и комплексных программ социально-экономического развития.

Правоохранительная функция — защита права населения муниципального образования на местное самоуправление, его правовых, территориальных, финансово-экономических и организационных основ.

Муниципально-процессуальная функция — это производная и зависимая от перечисленных выше функция, обеспечивающая реальное и широкое участие населения в местном самоуправлении, формирование и деятельность муниципальных органов и должностных лиц.

В силу различия субъектов муниципального права и разнообразия выражения прав и обязанностей этих субъектов в муниципальных нормах различаются формы реализации муниципального права. Основные формы реализации муниципального права:

1. Соблюдение — действие (бездействие) субъекта в соответствии с запретами, закрепленными в нормах муниципального права.

2. Исполнение — действие субъектов правоотношения по выполнению возложенных на них нормой обязанностей. Лицо, которому адресована данная норма, точно и в установленный срок должно выполнить предписанные должностные или гражданские обязанности, например, обязанности должностного лица местного самоуправления, органа местного самоуправления или решения местного референдума.

3. Использование — это активное осуществление субъектами муниципального права своих субъективных прав. Такая форма позволяет субъекту выбрать наиболее целесообразный, с его точки зрения, вариант поведения по реализации управомочивающих и рекомендательных норм права. Лицо, использующее право, оценивает все обстоятельства, принимает самостоятельное решение: направляет жалобу в орган местного самоуправления, участвует в местном референдуме или выборах, формирует народную инициативу, заключает договор с муниципальным предприятием.

4. Применение — это деятельность органов, наделенных властными полномочиями, по претворению норм права в жизнь. Применение представляет собой в основном деятельность органов местного самоуправления (или иных органов по их полномочию), которые издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым вопросы, которые не могут решать другие субъекты. Например, выделяют гражданину К. земельный участок под индивидуальное строительство.

Применение муниципального права совершается с учетом совокупности правил и процедур, установленных процессуальными нормами. На практике, соотношение материально-правовых и процессуальных норм не всегда оптимально. Иногда неоправданное скрупулезное процессуальное регулирование тормозит реализацию права. Отсутствие процессуальных норм может привести к неограниченному произволу правоприменительных органов, должностных лиц. Процессуальные нормы должны выступать гарантиями законности и объективности применения права.

Применение муниципального права в собственном, юридическом смысле — это также реализация права муниципальными должностными лицами на использование принудительных мер по отношению к правонарушителям. Такое применение права представляет наибольшую сложность, так как использование принуждения связано с возможностью причинения вреда чести и достоинству граждан или ущерба их имуществу. Поэтому муниципальное право предусматривает возможность привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, если их решения (действия) превышают полномочия и наносят вред физическим или юридическим лицам.

Методом муниципального права является комплексный метод, сочетающий в себе методы публично-правовых и частноправовых отраслей права. Комплексный метод муниципального права можно определить как сочетание императивного, диспозитивного, учреждающего, программно-целевого, координирующего, субординирующего и др. методов. Для местного самоуправления характерно преобладание (с определенными оговорками) каждого из методов в определенной сфере: публично-правовых методов — в сфере учреждения и организации местного самоуправления, местного нормотворчества и волеизъявления, частноправовых методов — в области хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях.

В муниципальном праве достаточно сложно разграничить различные методы правового регулирования. С одной стороны, для муниципального права как отрасли публичного права характерны: использование властеотношений, когда субъект принятия решения не связан согласием стороны, которой это решение адресовано; строгие правовые рамки, в которых принимается решение; позитивное обязывание, которое может носить форму как общенормативной ориентации, так и конкретного предписания; использование запрета на какие-либо действия; сочетание убеждения и принуждения, прямого и косвенного воздействия. Другими словами, все то, что отличает императивный метод правового регулирования. Вместе с тем, в местном самоуправлении важное значение имеют и принципы правового регулирования, на которые опирается, например, гражданское право: равенство субъектов правоотношений (например, органов местного самоуправления и других хозяйствующих субъектов), их самостоятельность в осуществлении собственных прав, и в ответственности по своим обязательствам.

§ 3. Источники муниципального права

Говоря об источниках муниципального права России следует классифицировать такие источники в зависимости от того, что мы подразумеваем под муниципальным правом России — отрасль права, научное направление или учебную дисциплину.

Источниками муниципального права России как отрасли права являются:

1. Конституция Российской Федерации, закрепившая право населения на местное самоуправление, местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также подтвердившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена также отдельная глава 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133), определившая параметры правового пространства местного самоуправления:

население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;

экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, а также органы исполнительно-распорядительной власти;

местное самоуправление организуется по территориальному принципу; изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

органы местного самоуправления имеют обязательные полномочия в решении вопросов местного значения и могут осуществлять полномочия, делегированные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;

местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

местное самоуправление имеет право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Кроме этого, в Конституции РФ местное самоуправление регулируется также в других статьях. Это — статьи 3 (народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления), 8 (в РФ признается и защищается муниципальная форма собственности), 9 (в муниципальной собственности может находиться земля и другие природные ресурсы), 15 (органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы), 18 (права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов местного самоуправления), 24 (органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом), 32 (граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме), 33 (граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления), 40-41, 43 (органы местного самоуправления участвуют в реализации права каждого на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование), 46 (решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд), 72 (в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации местного самоуправления).

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как гласит его преамбула, конкретизировал в соответствии с Конституцией РФ понятие местного самоуправления как основы конституционного строя РФ, а также регламентировал правовые основы организации и деятельности муниципальных органов 1.

Федеральный закон определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления.

В числе других наиболее важных норм Федеральный закон определил в ст. 7 законодательную основу местного самоуправления: местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и иными федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации. Федеральные и региональные законы, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.1966 № 38-ФЗ, от 26.11.1996 № 141-ФЗ, от 17.03.1997 № 55-ФЗ, от 04.08.2000 № 107-ФЗ).

Более полно и конкретно правовые основы деятельности муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства были определены в таких федеральных законах, как:

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др. (полномочия органов местного самоуправления по организации и проведению выборов и референдумов);

«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «О защите прав потребителей» и др. (полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты прав и свобод граждан);

«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др. (полномочия органов местного самоуправления в области организации муниципальной службы);

Гражданский кодекс Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации» и др. (полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений);

«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др. (полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой и налоговой сферах);

«Об охране окружающей среды» и др. (права и обязанности органов местного самоуправления в области природоохранной деятельности);

Семейный кодекс Российской Федерации (полномочия органов местного самоуправления в сфере семейно-брачных правоотношений);

«Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О культуре», «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» и др. (полномочия органов местного самоуправления по социально-культурному обслуживанию населения);

«О государственной социальной помощи», «О занятости населения в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др. (полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения);

«О милиции», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др. (полномочия органов местного самоуправления в области укрепления законности, охраны правопорядка);

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и др. (права и обязанности органов местного самоуправления в сфере административных правоотношений).

3. Указы Президента РФ, решения Правительства РФ и других федеральных органов государственной власти. Как правило, данная группа нормативных правовых актов регулирует полномочия муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования. Среди этой группы источников особое внимание обращают на себя акты, во-1, регулирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (Указы о Совете по местному самоуправлению, О Конгрессе муниципальных образований, Федеральные и региональные программы государственной поддержки местного самоуправления), во-2, решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, акты органов федеральной власти о придании отдельным территориям статуса наукограда, ЗАТО и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое место принадлежит решениям судебных органов. Постановления (определения) Конституционного Суда РФ играют важную роль в системе федеральных актов, так как благодаря им, прежде всего, преодолеваются многочисленные нарушения в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

4. Законы субъектов Российской Федерации и иные акты региональных органов государственной власти. В становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль в условиях федеративного устройства играют органы государственной власти субъектов РФ. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации таких государственных задач, как: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления является приоритетным направлением в деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Это объясняется тем, что законодательная основа местного самоуправления в значительной степени формируется именно на региональном уровне. Как правило, на уровне субъектов РФ, в частности, в Московской области, осуществляется правовое регулирование деятельности муниципальных органов следующим образом:

  • в уставе Московской области регламентируется правовой статус местного самоуправления, общие принципы разграничения компетенций государственных и муниципальных органов;
  • в законе Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Московской области» регулируются права и обязанности муниципальных органов в процессе образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
  • в законе Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» определяются принципы организации местного самоуправления в области, система местного самоуправления, основные права и обязанности муниципальных органов с учетом региональных и местных особенностей, основные направления государственной поддержки местного самоуправления и др.;
  • в законах Московской области «О местном референдуме в Московской области», «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области», «Об основах территориального общественного самоуправления в Московской области» регламентируются полномочия муниципальных органов по организации системы местного самоуправления;
  • в законах Московской области «О бюджетных правах местного самоуправления в Московской области» и «О субвенциях, предоставляемых муниципальным образованиям в Московской области» конкретизируются бюджетные права местного самоуправления и ответственность муниципальных органов за исполнение местного бюджета;
  • в законе Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» определяются права и обязанности органов местного самоуправления в проведении кадровой политики, ответственность должностных лиц за решение вопросов местного значения и др.

5. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это — решения представительного органа местного самоуправления и распоряжения главы местной администрации, большое и разнообразное количество актов, издаваемых отдельными структурными подразделениями местной администрации. К таким актам могут быть отнесены также решения, которые принимаются в порядке местного референдума населением муниципального образования. Особое значение среди таких актов имеет устав муниципального образования. Как правило, перечень основных актов местного самоуправления регламентируется либо законами субъектов РФ об организации местного самоуправления на территории либо уставами муниципальных образований. В них не только регулируется порядок подготовки и принятия таких актов, но и механизм их отмены, если их содержание либо порядок принятия не соответствовали требованиям российского законодательства.

6. Нормы международного права, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составляют отдельную группу источников муниципального права России. В частности, важное значение в правовом регулировании местного самоуправления в РФ имеет Европейская Хартия местного самоуправления. Россия, подписав Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее1, взяла на себя обязательство соблюдать такие общепризнанные принципы местного самоуправления, как:

  • Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, но это не исключает предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.
  • Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
  • Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
  • Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
  • При делегировании полномочий центральными или региональными органами, органы управления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
  • В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно, и в соответствующей форме.
  • Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
  • Статус выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.
  • Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами.
  • Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.
  • Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.
  • Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
  • Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

В 1992 г. в Страсбурге странами — участниками Совета Европы была принята Европейская Хартия городов — своеобразный кодекс «хорошего» управления городом, а в ее составе и Европейская Декларация прав городов, включившая в 20 пунктов все основные права, соблюдение которых способно обеспечить в том числе и самое широкое развитие местного самоуправления.

Источниками муниципального права России как науки следует рассматривать наряду с уже названными источниками также методологические и теоретические труды специалистов в сфере муниципального права, историко-правовые исследования, памятники муниципального права и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права.

Источниками муниципального права России как учебной дисциплины являются источники муниципального права как отрасли права, источники муниципального права как науки, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, которые способны оказать помощь в изучении муниципального права России.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие трактовки местного самоуправления существуют в юридической науке? Чем Вы можете объяснить разнообразие подходов в определении местного самоуправления?
  • Какое из определений местного самоуправления, на Ваш взгляд, в большей степени раскрывает его правовую природу?
  • Раскройте содержание понятия местного самоуправления, используя материал об организации и деятельности населения и органов местного самоуправления Вашего муниципального образования.
  • Какие общественные отношения регулируются нормами муниципального права?
  • Конкретизируйте понятие субъектов муниципального права на примере Вашего муниципального образования.
  • В чем заключаются особенности метода, который используется в муниципальном праве России?

1 Российская газета. 1998. 15 апр.

Глава 2. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Зарождение муниципализма и реформы местного управления и самоуправления в конце XVIII-XX вв.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах, освоение исторического опыта является необходимым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в развитии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть известное отставание от других стран. В данном случае это означает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) общины. Общее собрание старейшин двора, являясь институтом самоуправления, определяло основные нормы взаимоотношений членов общины. По мере развития в них формировались иерархические отношения, появились первые должностные лица — ненаследственные вожди и органы — советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций — вольных городов. Городское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с конца XI в. т.н. «новых городов». Их отличительными признаками явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъекта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализма следует выделить: (1) экономические факторы — рост сельского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ремесленников и других производителей промышленной продукции; города таким образом породили новые способы производства и распределения; (2) социальные факторы — дифференциация общества, миграция сельского населения в города, усиление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы — предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возобновляемые при смене должностных лиц, включали прежде всего обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий — Хартия Лондона, пожалованная Генрихом I в 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должностных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управлялся мэром. Одновременно все жители и их собственность освобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились установления независимого городского правления и системы городских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские приходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся сообществ явилось в значительной степени результатом народных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Высшим органом управления коммун являлось собрание его граждан, на которых избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифицировали договоры. Для выполнения долговременных функций создавались парламенты, которые часто сменялись «большими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуществления полномочий в военных, финансовых и других делах.

В Италии впервые началась систематизация норм муниципального права. Она приняла форму собрания норм, которым присягали избранные консулы при вступлении в должность, и собрания норм, которым присягал народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла консолидация присяг в единую совокупность норм, а следующим этапом систематизации городского права явилась кодификация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпоративных сообществ — купеческих гильдий, и ремесленных цеховых организаций, в значительной мере воспринимая особенности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обязательство защищать друг друга и служить друг другу. Руководители гильдий и цеховых организаций становились магистратами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориальное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтующих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муниципального (городского) права. Но если писаная хартия отсутствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе определившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, права и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управлении, одновременно о этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного самоуправления означало ограничение прерогатив государственной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало создание и функционирование корпоративного сообщества, обеспечивало коллективность отношений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятельности; ограничивало участие населения в местном самоуправлении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуществлялось разнообразными по происхождению, форме и содержанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIII в., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти — власть коммунальную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, исходили (1) из понимания общины как свободной в праве решения местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы местного самоуправления — муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные — муниципальные администрации. Последние были также включены в состав исполнительных органов государственной власти, став ее низшим звеном и ответственными за осуществление своей деятельности как перед местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной революции, в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправления. В Германии действие этой тенденции усиливалось попытками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. предусматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины в конечном итоге оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую административную опеку государства, феодалов. Последним было предоставлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общинной недвижимости, а также арендных договоров и долговых обязательств.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIХ в. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэффективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р.Гнейст, Л.Штейн и другие представители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание которого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и формирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет — корпорацию городских депутатов, которые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов председателя совета сроком на один год, а из числа граждан города — исполнительный орган местного самоуправления, контролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат — коллегиальный исполнительный орган, избираемый городским советом в составе казначея, членов магистрата и главного должностного лица города — бургомистра; (в) бургомистра как председателя представительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуществление местных дел, а также отдельных поручений государства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправления определяются правом на надзор за деятельностью городских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного самоуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Германии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления — не гражданин, а «имущественное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обязанности его органов и должностных лиц определялись в наиболее общем виде, полномочия носили в основном делегированный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Признавая свободу общины в управлении своими делами, общественная теория самоуправления особое внимание уделяла обоснованию негосударственного характера местного самоуправления, в деятельности которого, по мнению представителей научной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была подвергнута критике практика управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению общины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Германии в значительной степени было обусловлено противоборством двух муниципальных концепций — государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому времени действовало 66 различных типов городских и сельских поселений.

В Англии завершила становление местного самоуправления реформа 1888 г., которой были определены территориальные основы местного самоуправления, его организационная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муниципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов, в зависимости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами принятия и исполнения решений. Муниципальная система сохранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XX в. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбанизации, индустриализации, роста социальной мобильности населения, местные функции стали приобретать общенациональный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных свобод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных целей. 1.

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией избирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленностью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

1 См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 12.

§ 2. Основные муниципальные системы зарубежных стран

Зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей местного самоуправления. Они различаются по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, компетенции местного самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии, а также представительных и исполнительно-распорядительных органов в системе местного самоуправления.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система, основными признаками которой являются:

  • отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;
  • основная единица местного самоуправления — приход, на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное должностное лицо — старосту для осуществления исполнительно-распорядительных функций;
  • система местного самоуправления включает, прежде всего, представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета — советников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно-распорядительные органы формируются советом и подотчетны им;
  • основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система местного самоуправления получила на своей родине в Великобритании. На ее основе в США сформировались две основные модели местного самоуправления:

1. «Мэр — совет» или «совет — мэр», в зависимости от того, каким образом избирается мэр: система избрания мэра всеобщим голосованием населения обеспечивает его доминирование во взаимоотношениях «мэр — совет», тогда как выбор мэра советом из своего состава сохраняет за последним приоритет в решении основных вопросов. Наиболее часто в США встречается разновидность «мэр — совет» (около 1/3 всех городов); мэр является главным должностным лицом города и обладает значительными полномочиями, в том числе правом «вето» на решения совета, формирует самостоятельно местную администрацию, составляет местный бюджет и др.

2. «Совет — управляющий (менеджер)», когда население избирает совет города, который из своего состава избирает председателя — мэра и назначает управляющего (менеджера) местной администрации. Отношения совета с управляющим определяются контрактом, регламентирующим обязательства сторон. Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации, определении направлений ее деятельности, исполнении местного бюджета. Эта система действует более чем в половине городов США.

Наряду с этими двумя основными моделями в США встречается комиссионная модель (6 % городов). В небольших городах население избирает комиссию в составе 3-7 человек, которая выполняет одновременно полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления.

Вторая основная муниципальная система получила название французской. Ее основное отличие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Данная система сформировалась в странах, в которых государство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или его должностные лица, которые представляют государство и его интересы в сфере местного самоуправления.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах и свободах местных коллективов», в соответствии с которым (1) основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; (2) избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; (3) компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; (4) решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; (5) муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, подтверждения отцовства и материнства. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. Он принимает жалобы населения и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необходимости судья призывает мэра выступить в ходе судебного расследования на стороне обвинения.

На мэра возложена обязанность публикации и исполнения законов и регламентов. Он играет важную роль в организации выборов, исполняя обязанности председателя избирательной кампании. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании, ведет учет призывников для прохождения службы.

(6) Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирает Генеральный совет в составе 13-70 человек, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенции Генерального совета находится решение вопросов о финансовой поддержке коммун, разработка программ по созданию инфраструктуры департамента (дороги, электричество, жилье, транспорт, культурная деятельность и др.). Генеральный совет управляет персоналом и собственностью департамента, осуществляет надзор за путями сообщения, управляет такими службами, как агентства по предоставлению жилья для малообеспеченных слоев населения, распределяет целевые кредиты на образование и др. Председатель Генерального совета является главой служб департамента, распоряжается его имуществом, проверяет органы полицейской службы.

Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет и координирует усилия по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона. В этих целях он имеет право на проведение исследований, касающихся регионального развития; участие в финансировании программ создания центров коллективного пользования; координацию экономической деятельности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности и программ капиталовложений; планирование исследований и развитие технологий в рамках подготовки предложений и оценок по региональным вопросам плана социально-экономического, культурного и научного развития страны. Региональный совет осуществляет подготовку и переподготовку кадров, ремесленное обучение; оказывает помощь государственным учебным заведениям (лицеям), а также предприятиям по переработке морских продуктов, речным портам, прибрежному рыболовству. Региональный совет избирает из своего состава Президента, вице-президента и членов бюро для текущей работы, формирует Региональный социально-экономический совет из представителей органов, организаций, движений, обществ.

(7) Государство осуществляет полномочия в сфере местного самоуправления через Комиссара республики по региону и Старшего казначея региона. Комиссар республики назначается Правительством и подчиняется премьер-министру, проводит политику государства в области экономики и совершенствования территориального устройства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов и законов; руководит под эгидой соответствующих министров службами администрации; возглавляет административные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государства в регионе. Старший казначей региона координирует деятельность казначеев отдельных департаментов. Комиссар республики обязан консультироваться с ним при разработке национального плана экономического и социального развития, решении вопросов об инвестициях и осуществлении экономической децентрализации.

В целом, французская модель самоуправления представляет образец большей централизации власти, по сравнению с англосаксонской, обеспечивая при этом достаточные гарантии осуществления права населения на местное самоуправление.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, разновидности двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют коммунальное управление ФРГ, на формирование которого оказали большое влияние специфические условия Германии: (а) федеративное устройство государства, с предоставлением государственным органам отдельных земель широких прав в определении принципов организации местного самоуправления; (б) длительный период государственной раздробленности, обусловивший разнообразие форм местного самоуправления; (в) реформы местного самоуправления, в результате которых муниципальная система соединила современные элементы с патриархальными чертами.

Коммунальную модель ФРГ отличает, прежде всего, то, что основу местного самоуправления составляет район (или город в ранге района), который одновременно выступает как самостоятельная коммунальная единица и как объединение отдельных общин, представитель их интересов. Район является также низовым звеном государственной системы власти. Организационной особенностью коммунальной модели является ярко выраженная тенденция к объединению отдельных муниципальных образований и образование городских агломераций («объединенных городов»). Создаются также городские или окружные союзы в целях более эффективного развития экономики и муниципальной инфраструктуры (окружной союз Франкфурт, Союз Большого Ганновера, Союз коммун Рурского промышленного района и др.). Иногда такие объединения создают для совместного выполнения отдельных программ — развития образования, для организации транспортного обслуживания, сохранения исторических традиций.

Компетенцию местного самоуправления ФРГ составляют дела местного значения, связанные, главным образом, с обслуживанием населения и с обеспечением порядка и безопасности.

Система муниципальных органов ФРГ включает муниципальный совет (районные, городские, общинные и др.) — представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. Минимальная численность общины, которая может получить право на избрание представительного органа самоуправления, составляет 200 человек. Численность избираемых советников может колебаться в зависимости от количества жителей от 8 до 80 человек. Активное избирательное право предоставляется гражданам ФРГ с 18 лет при наличии определенного ценза оседлости (от 3 месяцев до 1 года в разных землях), пассивное — с 21 года (в некоторых землях — с 18 лет). В некоторых общинах сложилась практика представительства в советах иностранных граждан, которые вместе с членами своих семей, населяя целые городские кварталы, составляют значительную часть местного сообщества.

Особенностью коммунального управления ФРГ является также наличие 4-х типов муниципальной администрации: (1) «Южногерманский совет», при котором бургомистр является главой администрации и председателем общинного совета, избирается непосредственно населением. (2) «Неправильный магистрат», при котором функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата. (3) «Бургомистр», при котором глава исполнительно-распорядительного органа — бургомистр избирается советом и является его председателем. (4) «Северогерманский совет», при котором глава местной администрации, избранный населением общины — директор исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления.

С учетом типа муниципальной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления выделяются 4 основные разновидности коммунальной модели:

«Обер-бургомистр — совет», при которой доминирующее положение занимает избранный населением бургомистр. Он руководит исполнительно-распорядительным органом и организует деятельность совета, являясь его председателем; самостоятельно формирует состав администрации; имеет право опротестовать решение совета и приостановить его исполнение; распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования.

«Совет — магистрат» имеет исторические корни и обеспечивает более сильные позиции бургомистра, хотя последний избирается советом из числа своих членов. Положение бургомистра определяется тем, что он избирается сроком на 6 лет, тогда как представительный орган местного самоуправления — на 4 года. Влияние бургомистра в коллегиальном магистрате обеспечивается также работой в его составе наряду со штатными советниками почетных советников, осуществляющих свою деятельность на общественных началах.

«Совет — общинный директор — комитет по управлению» является сравнительно новой разновидностью коммунальной модели ФРГ. Комитет по управлению обеспечивает дополнительный механизм контроля за деятельностью общинного директора — главы исполнительно-распорядительного органа, традиционно доминировавшего в структуре местного самоуправления. Комитеты по управлению создаются как коллегиальные органы и принимают активное участие в жизни общины.

«Собрание жителей общины» выполняет функции представительного органа местного самоуправления и избирает для текущей работы главное должностное лицо — бургомистра, который одновременно председательствует на общинном совете и решает без согласования с ним вопросы текущей жизни общины.

Существование большого разнообразия муниципальных моделей и их разновидностей создает необходимые и благоприятные предпосылки для адаптации системы местного самоуправления к требованиям страны, региона, времени и конкретной ситуации с учетом исторических традиций, политической и правовой культуры населения, его духовного мира.

Вопросы и задания для повторения

  • Какие причины обусловили зарождение местного самоуправления в зарубежных странах?
  • Какое значение для развития местного самоуправления и муниципального права имела Великая Французская буржуазная революция?
  • Назовите особенности реформ местного самоуправления в ХIХ в. и охарактеризуйте их значение для развития муниципального права.
  • Назовите основные отличия англосаксонской и французской муниципальных систем? В чем заключается их сходство?

Глава 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

§ 1. Основные факторы развития местного самоуправления в России

Местное самоуправление в России и его правовая основа формировались под влиянием совокупности определенных объективных и субъективных факторов. Такие факторы действуют во всех странах, но имеют разные последствия. Известный государствовед И.А.Ильин особо выделял для России значение таких факторов, как размеры территории, плотность населения и степень грандиозности задач, решаемых народом. В отношении национального, социального и религиозного факторов он был убежден, что чем однороднее общество с точки зрения этих признаков, тем проще управлять государством. Чем менее развит народный уклад, индивидуализирована его культура — тем нужнее ему государственная опека, в том числе и над институтами местного самоуправления.

Естественно-антропологическая группа факторов формирования местного самоуправления включает в себя условия объективного природного цикла: климатический, ландшафтный, пространственно-географический, социально-экологический, а также коллективно-субъективного характера, в частности, этнический и демографический факторы. Большинство из них традиционно стимулировали коллективистские начала в жизни народа и связанные с ними социально-психологические и морально-нравственные качества, обеспечивая таким образом условия для развития местного самоуправления. Географические характеристики в значительной степени обусловили территориальную организацию местного самоуправления. Так, озера и болота, составляющие значительную часть Псковской области, обеспечили доминирование среди муниципальных образований преимущественно сельских поселений.

Среди социальных детерминантов местного самоуправления необходимо отметить роль социальной структуры, уровня социальной поляризации, напряженности и конфликтности, а также организованности различных объединений. Социальная политика российского государства традиционно была направлена на консервацию гомогенной структуры общества, тогда как динамику местному самоуправлению придает формирование гетерогенных социумов, сообществ и субъектов со своими специфическими интересами и целями, формами самоорганизации. Симптоматично, что среди наиболее важных задач местного самоуправления, мэр г. Реутова Московской области называет формирование городского сообщества, чтобы люди «были не просто жителями города, а его Гражданами»1.

В России становление гетерогенной структуры общества заняло довольно продолжительный период времени. Благоприятные условия для этого формируются в ходе реформ Александра II, когда город (наряду с уездом и губернией) может рассматриваться как территориальная общность, субъект муниципального права, так как это: 1) корпорация, имеющая статус юридического лица; 2) политическое образование, управляемое избранными должностными лицами и выборными органами; 3) экономическая единица, обеспечивающая себя или контролирующая обеспечение городского сообщества необходимыми услугами в сфере водоснабжения, жилищно-коммунального обслуживания и т.п.; 4) учреждение для обеспечения социального благосостояния горожан2. Однако, в следующем столетии тоталитаризм ликвидировал слабые ростки гражданского общества.

Ментальность общества и его политико-правовая культура — это следующая группа факторов формирования местного самоуправления. Именно на муниципальном уровне ментальность проявляется в тех добродетелях, которые создают для развития местного самоуправления наиболее благоприятные условия. Это — взаимовыручка, верность давней дружбе, соседские и земляческие привязанности, местный патриотизм, целостность, готовность человека отдать себя целиком служению другим; верность данному слову; лояльность по отношению к своим, толерантность по отношению к чужим, гостеприимство. Общинному менталитету россиян соответствовали идеи прямого и непосредственного участия народа в управлении государственными и местными делами, отразившиеся в политико-правовой культуре.

Исторический опыт россиян, особенности их политической и правовой культуры обусловили общинный идеал, чуждый индивидуализму, тяготение к коллективным формам ответственности. Вместе с тем, политическую и правовую культуру россиян отличал конфликт государственного и общественного начал, традиционно сильная в нашей стране государственная идея, которая обусловила развитие инициативы и самостоятельности граждан, их самоуправления только лишь как естественного дополнения к государственной власти. Государство рассматривалось не как сдерживающее начало, а как необходимая предпосылка развития самоуправления его подданных (граждан).

С другой стороны, развитие местного самоуправления в России, в которой государство традиционно занимало лидирующее место и позиции, было возможно только под опекой государства. Государственная опека социальных институтов (полицеизм), в том числе и местного самоуправления обусловила доминирование как в муниципальной теории, так и на практике мощной системы государственной власти.

Своеобразная «отеческая» помощь государства является необходимостью и в настоящее время. Причем, не только в нашей стране, но и в государствах со сложившимися традициями местного самоуправления. Местное сообщество во многих странах оказалось в зависимости от таких монополистов как крупные финансовые организации, промышленные предприятия, строительные, водо-, энерго-, транспортные, коммуникационные и т.п. объединения. В этих условиях муниципальные образования не в состоянии реализовать свои полномочия без поддержки государства.

Для развития местного самоуправления необходимо также формирование управленческой культуры. Многие проблемы на муниципальном уровне нередко усугубляются субъективным фактором — неумением и нежеланием должностных лиц осуществлять согласованные действия в интересах населения.

Идейно-теоретические предпосылки формирования местного самоуправления, как показывает опыт развития местного самоуправления в нашей стране, могут приобрести подчас большее значение, чем даже объективные факторы. Теоретические споры о природе местного самоуправления, оптимальной модели его развития в различных регионах во многом определяют законодательный процесс и на современном этапе. При подготовке и принятии нормативных правовых актов о местном самоуправлении именно уровень развития муниципальной теории в значительной степени обусловливает их адекватность потребностям местного сообщества, региона и государства.

1 Российская газета. 2000. 6 окт.

2 См.: Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. Пер. с англ. М., 1994. С. 374.

История российской муниципальной науки имеет достаточно богатое прошлое, первые шаги которой связаны не с теориями и школами, а с динамикой народного сознания, в котором стихийно развивались идеи самоуправления. Уже в одной из первых древнерусских летописей, в известной «Повести временных лет», указывалось, что восточные славяне сохранили в ряде городов одну из наиболее важных традиций патриархального самоуправления — право избирать (приглашать на княжение) главных должностных лиц городов.

Укорененность идеи самоуправления в народном сознании подтвердили работы первых русских мыслителей. Один из наиболее ярких и характерных представителей — Иван Пересветов, которого отличало достаточно редко встречающееся сочетание обращения к культурному наследию своего народа и знание европейской культуры. Оптимальной нормой отношений людей он считал «общее житие и братолюбство», основой богатство которого является праведный труд.

Идея самоуправления разрабатывалась в ходе осуществления реформ Ивана IV Грозного. В лице губных и земских органов, как отмечали авторы уставных грамот, а также Первой Псковской летописи 1541 г., расширялось самоуправление «лучших и добрых людей», укреплялась государственная власть. Период правления Петра I в истории местного самоуправления трактуется весьма неоднозначно: от мнения о его полном упразднении в ХVIII в. («Все делается для народа, но ничего посредством народа, со знакомыми московскими аргументами — кнутом, топором и виселицей») до признания успехов городских реформ Петра I, позволивших унифицировать сословный строй, а также решить финансовые проблемы (торгово-промышленное население было единственным платежеспособным населением на исходе Северной войны).

В период «просвещенного абсолютизма» были подготовлены многочисленные проекты государственного переустройства. Среди них, прежде всего, необходимо отметить «Наказ» Екатерины II, в котором содержалось очень важное положение о том, что «Россия есть европейская держава». Отдельные положения о дворянском самоуправлении были сформулированы делегатами созданной Екатериной II Уложенной комиссии. Большей последовательностью в разработке проблемы децентрализации государственной власти отличалось «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» профессора Московского университета С.Е.Десницкого. Он сделал попытку определить компетенцию городского самоуправления («гражданской власти»), особую роль в котором отводил третьему сословию — купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям «университетов и разных корпусов, училищ, наук и художеств». Определенный вклад в развитие муниципальной теории был сделан в ХVIII в. В.Н.Татищевым. Крупный государственный деятель и ученый, наряду с безусловным признанием абсолютизма как оптимальной формы правления для России, тем не менее, считал, что для государств-городов или маленьких областей, где могут собираться все домохозяева, возможна и демократия — «общенародие».

В начале ХIХ в. идея самоуправления получила развитие в работах М.М.Сперанского, который в своих проектах исходил из того, что для того, чтобы пройти путь от феодального самодержавия к свободе необходимы реформы, включая и учреждение самоуправления как составной части власти. Декабристы в своей критике монархии противопоставили власти одного человека идею народного веча как выражение свободы и равноправия, но особенно большую роль в пропаганде идеи крестьянского самоуправления сыграли славянофилы. В их трактовке идея общины была доведена до крайности: общинность была определена А.С.Хомяковым и К.С.Аксаковым как основа теории «земли» и «государства». Противопоставление общества (земли) и государства привело к обоснованию теории «негосударственности» русского народа, хотя позднее славянофильство попыталось соединить народ и монархию, земство и государство, в том числе апеллируя к историческому идеалу — конституционной монархии.

Народники вслед за славянофилами сохранили противопоставление русской истории западноевропейскому развитию. Так, П.Л.Лавров, считал, что если западные города противостояли окружающей территории и развивались, выделяясь из нее и развивая городское право, то на Руси городская община развивалась как центр волости (земли). Отличие двух типов городов обусловило особую роль крестьянской общины. Н.К.Михайловский, указав на широкое развитие соседской общины, обосновывал ее роль в спасении от многочисленных бед и видел в этом залог прогрессивного развития России.

Вне зависимости от значительных расхождений в трактовке отдельных конкретных проблем русской общины, ее сторонников объединяло стремление распространить основные принципы ее организации и деятельности на всю страну. По мнению А.И.Герцена, среди таких принципов: всеобщая выборность органов местного самоуправления, подотчетность должностных лиц народу, принятие политических решений «всем миром».

Более активная разработка муниципальной теории и, прежде всего, общественных теорий местного самоуправления начинается с середины ХIХ в. в ходе подготовки и осуществления земской и городской реформ Александра II. Большую роль сыграли обсуждения проектов земской реформы в комиссии во главе с Н.А.Милютиным (позднее — П.А.Валуевым). В объяснительной записке к земскому положению, подготовленной комиссией, указывалось, что децентрализация власти полнее всего может быть применена в сфере местных хозяйственных интересов.

Заметным достижением в развитии муниципальной правовой мысли стал выход работы А.Васильчикова. Необходимыми предпосылками формирования местного самоуправления, считал он, должны стать определенный уровень развития государственности, в т.ч. введение начал разделения властей — организация законодательной власти, функционирование податной системы, а также учет опыта других стран с соблюдением традиций собственного народа, особенностей развития российского государства.

Васильчиков предложил двухуровневую территориальную организацию (сельские общества и административные округа — уезды и губернии) и двухзвенную структуру местного самоуправления (как совокупности общественных сельских органов и территориальных земских учреждений). Но независимо от уровня, формы и характера, местное самоуправление — это единство трех начал: образования, народного представительства и самостоятельных судебных органов. Его основные органы — Народное училище, Земское собрание и Мировой суд.

Особое значение в муниципальной теории Васильчиков придавал разработке проблемы избирательного права, считая, что суть самоуправления заключается не в том, чтобы предоставить право избирать наибольшему или наименьшему количеству лиц, и даже не в том, чтобы выбор зависел от местных жителей, а в достижении самостоятельности избранных или назначенных лиц. При определении предметов ведения основным критерием являлась невозможность исполнять те или иные полномочия правительством. Их основной перечень включал: дорожное управление; общественное призрение; народное продовольствие; народное здравие; народное образование; общественный правопорядок; управление тюрем; составление смет и раскладок и расходование земских сборов; раскладка государственных налогов; мировой суд и суд присяжных1. Васильчиков стал одним из ярких представителей общественной (общественно-хозяйственной) теории самоуправления.

Принципиальная позиция государственников (Б.И.Чичерин, К.Д.Кавелин, А.Д.Градовский и др.) вытекала из представления о государстве как основной силе исторического развития. Они не отрицали значения русской общины, но считали, что государство оказывает доминирующее влияние на социально-политическое развитие. С обоснованием оценки самоуправления как государственного явления выступил А.Д.Градовский. Самоуправление, считал он, с одной стороны, предполагает существование сильной и единой государственной власти, а, с другой — является результатом творческой деятельности народа. Важная заслуга Градовского заключалась в том, что он наиболее полно сумел сформулировать общие принципы организации земств и в целом местного самоуправления: (1) учет социальной организации общества; (2) ограниченный характер подчинения провинций государству (Градовский солидарен с известными словами Наполеона о том, что «направлять можно издали, а хорошо управлять только вблизи»); (3) контроль государства за местным самоуправлением («При ненадежности контроля, самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол»); (4) территориальная организация местного самоуправления (если община — это естественное образование, а государство — политическое, то провинция — это связующее звено, залог сохранения управляемости страной); (5) четкое разграничение компетенций; (6) определяющая роль местной политической элиты2.

Позицию государственника отстаивал и Б.И.Чичерин. Являясь безусловным сторонников монархии он считал, что именно при неограниченной монархии развитие широкой системы местного самоуправления способно удовлетворить местные потребности. Важное значение в развитии муниципальной теории имело то обстоятельство, что российские мыслители были хорошо знакомы с идеей коммунальной революции Великой Французской революции ХVIII в., трудами зарубежных исследователей местного самоуправления, муниципальным опытом Западной Европы.

Большое влияние на развитие муниципальных теорий оказали работы С.М.Соловьева, В.О.Ключевского, Н.П.Павлова-Сильванского, которые актуализировали не только изучение проблем самоуправления, но и сравнительно-исторический метод для анализа правовых институтов. Разработка проектов новых реформ сопровождалась также переосмыслением реформ Александра II. В частности, О.К.Нотович, исходя из того, что в основу системы управления могут быть положены два принципа: или общественное управление под контролем правительства, или правительственное управление под контролем общества, пришел к выводу, что в России более целесообразен первый принцип. Однако, для этого необходима децентрализация власти: все вопросы, для решения которых необходимо знание местной жизни, следует передать на места, к чему российское государство не готово. Важное значение Нотович отводил также регулированию местного нормотворчества3.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1.

2 Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. СПб, 1868. С. II-CХII.

3 См.: Нотович О.К. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. С. 161-222.

Развитие как общественных, так и государственных теорий местного самоуправления встречало сопротивление со стороны противников всякого самоуправления вообще. Наиболее ярко эту позицию сформулировал и, занимая высокие государственные должности, отстаивал С.Ю.Витте. Он стремится доказать несовместимость самодержавия и земства, что их сосуществование может вести только к противоречиям. Хотя, по мнению Витте, не всякое самоуправление противоречило самодержавию. В условиях России возможно развитие различного рода корпораций, обществ и профессиональных союзов, которые бы решали собственные дела, не касаясь общегосударственных. Негативное отношение Витте к всесословному самоуправлению населения объяснялось следующим. Во-первых, по его мнению, система местного управления должна быть однородна с общественно-политическим строем государства, самоуправление должно быть связано с конституционным режимом. Бюрократический характер российского государства неизбежно обуславливает столкновение различных начал: определенной самостоятельности местного самоуправления и вертикальной подчиненности государственных органов, децентрализации и централизации.

Во-вторых, местное самоуправление и связанная с ним тенденция децентрализации власти не типичны для России, которая в настоящем и в прошлом являлась страной по преимуществу административной централизации. Земская реформа 1864 г. стала компромиссом между государством и обществом и как любой компромисс никого не удовлетворила. Вся ее дальнейшая история представляла борьбу двух начал: с одной стороны, правительства, стремившегося к ограничению земств, а, с другой стороны — земств, пытавшихся выйти из-под контроля правительства1.

Развитие муниципальной теории в начале ХХ в. было связано также с деятельностью Государственной Думы и П.А.Столыпина. По мнению Столыпина, совершенствование местного самоуправления являлось краеугольным камнем реформирования России в целом. Он исходил из необходимости создания бессословного волостного земства, осуществляющего также полицейские и административные функции; введения поселкового управления в более крупных селах; а также реформирования земского и городского самоуправления (расширения круга участников самоуправления, при обеспечении культа класса землевладельцев, и их компетенции путем передачи части государственных доходов; изменения взаимоотношений с администрацией, роль которых должна ограничиваться надзором за законностью действий органов местного самоуправления; территориального расширения местного самоуправления за счет Прибалтики, Западного края и Царства Польского). Проект реформирования местного самоуправления был увязан с реорганизацией системы государственного управления и судоустройства. Столыпин был убежден, что самоуправление должно служить Отечеству, децентрализация власти может идти только от избытка сил. Земская идея должна быть подчинена государственной идее и там, где русская государственная идея может ослабеть, вводить земство нельзя, «самоуправление — только составная часть управления государственного»2.

Особенно активно стали обсуждаться в обществе вопросы активизации местного самоуправления, усиления его роли в условиях первой мировой войны, когда очевиден стал кризис правительственного механизма, всей системы государственных органов. После Февральской революции 1917 г. дискуссии о принципах российского местного самоуправления вспыхнули с новой силой. Временное правительство провозгласило лозунг на демократизацию местного самоуправления.

Таков же был основной лейтмотив требований и левых политических сил, которые исходили из необходимости преодоления отрицательных сторон местного самоуправления (узкого представительства; ограниченности функций; административной опеки; института обязательного государственного утверждения местных актов и др.). Демократическое самоуправление, по их мнению, должно отличать: (а) привлечение к делам местного самоуправления всего населения, в том числе через широкое применение референдума и инициативы масс; (б) демократический порядок избрания представительных органов; (в) самостоятельность; (г) ответственность перед населением, а в случае нарушения закона перед судом; (д) гласность и публичность деятельности; (е) роль государства как содействующего, а не как управляющего органа; (ж) разграничение компетенций. Все это возможно только в условиях демократической республики. Большая роль в реформировании местного самоуправления отводилась Учредительному собранию.

Дальнейшая разработка муниципальной теории была прервана установлением Советской власти, хотя в советский период идеи самоуправления развивались в рамках теории производственной демократии, общественного самоуправления, государственно-правовой мысли и др. Хотя уже в первом издании «Основ советского права» регулирование центральных органов Советской власти было отнесено к государственному праву, а местных Советов — к административному праву. Концепция местного самоуправления была подменена развитием идеи местных органов государственной власти и управления.

1 См.: Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 1-78.

2 См.: Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полн. собр. речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911 гг. М., 1991. С. 54-324.

§ 2. История местного самоуправления в России

История самоуправления в России, как и в других странах, берет свое начало с таких патриархальных институтов как земледельческие (сельские) общины, в которых общее собрание старейшин двора определяло основные нормы взаимоотношений членов общины. Постепенно в них формировались иерархические отношения, появились первые должностные лица — ненаследственные вожди и органы — советы старейшин. Самоуправление приобретало организованный характер: для решения наиболее важных вопросов стали собираться сходы мужской части общины и избираться советы старейшин. Основной задачей самоуправления являлось обеспечение необходимых условий выживаемости. Возникновение первых институтов самоуправления, усиление их организованности было связано с неолитической революцией.

Позднее самоуправление в основном развивается торгово-промышленной аристо­кратией в сословно-корпоративных формах. Наряду с сохранением традиционных институтов (вече, договоры городов с князьями и др.), торгово-промышленная аристократия вырабаты­вает свои институты сословно-корпоративного самоуправления: купеческие гильдии и ремесленные цеха, которые позднее оказали влияние на становление городского самоуправления. Получает развитие и церковная община. Церковный староста занимал одно из первых мест среди выборных должностных лиц. Избирался он на мирской сходке прихожан той или иной церкви или погоста. Срок его полномочий обычно не указывался и иногда один и тот же человек исполнял обязанности церковного старосты на протяжении десятков лет. Церковный староста мог избираться из числа тяглых волостных крестьян или посадских людей из «прожиточных» (богатых). Компетенция церковного старосты включала управление всеми церковно-хозяйственными делами, а когда границы церковного прихода совпадали с административными границами, церковный староста часто исполнял и полицейские функции, представляя волость в отношениях с государством.

Позднее обстановка острой политической борьбы со сторонниками сохранения феодальной раздробленности в ходе осуществления реформ Ивана IV Грозного обусловила создание губных и земских органов. Правовую основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское население, хотя пока только в составе его привилегированных слоев, вновь включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления — губных и земских изб.

Создание губных учреждений началось в 40-50-е гг. ХVI в., первоначально в Пскове, а затем и в других городах Русского государства. Губные органы создавались путем выдачи специальных — губных грамот городским и сельским обществам. В соответствии с ними из ведения царских наместников и волостелей изымались наиболее важные уголовные дела; устанавливались меры по выявлению «лихих людей» и борьбы с ними; регламентировался порядок организации губных органов, в том числе определенные требования к кандидату, избираемому на должность старосты: прожиточность, т.е. определенная мера состоятельности; грамотность; благонадежность. Земские избы боролись с преступностью, занимались сбором податей, руководили строительством дорог, общественных зданий, обязаны были заселять пустующие земли, поддерживать в должном состоянии пашни. В руки земско-губных органов были переданы также судебное разбирательство и вынесение приговоров («Умный, что староста губный — всяк его боится». Старая народная пословица).

В ХVII в. в развитии городского самоуправления важное место отводят Новоторговому уставу 22 апреля 1667 г., в подготовке которого самое активное участие принял А.Л.Ордин-Нащокин, имевший в качестве воеводы опыт введения самоуправления посадских людей («Посадское строение» Пскова). В соответствии с Новоторговым Уставом купечество и торговые люди получили право избирать из своей среды «гостя с товарыщи» (голову и целовальников), в компетенцию которых переходили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были также следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и радеть о поступлении таможенных сборов в казну. В их руки переходили вопросы суда. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц государства на местах.

Введение стрелецкой подати 1681 г. предусмотрело, что его сбор поручался исключительно земским старостам и целовальникам, а для их раскладки выбирались в посадах и в волостях особые выборные люди. На земские власти была возложена и отсылка денег в Москву. В этом же году на посадских людей было возложено право выбирать из своей среды таможенные и кабацкие «головы» и целовальников (это право часто воспринималось как повинность). Только при отсутствии выборных должностных лиц эти обязанности можно было возложить на служилых людей или крестьян.

Городской реформой 1699 г. торгово-промышленному населению городов и сельским обществам предоставлено было право избирать из своей среды на один год в столице — бургомистров, а в других городах и селах — выборных мирских людей в земских избах, установив им двойной оклад. Однако, последнее условие, угрожавшее ростом местных сборов, затормозило осуществление этой реформы. Из 70-ти городов только в 11-ти приняли ее условия. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от установления двойного оклада. В состав Бурмистерской палаты (Ратуши) вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего, купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы. Указом от 26 июля 1700 г. было усилено влияние на местах торговых людей. Однако, это не решало в целом вопроса о правовом статусе города.

Указами Петра I от 10 марта 1702 г. и 19 января 1705 г. было положено начало созданию дворянских советов при воеводах, которые избирались землевладельцами данной территории и вместе с воеводами осуществляли административные и судебные функции. Но они были созданы как выборные только на отдельных территориях, на других — их состав был назначен правительством. Одновременно с этим подтверждалось право земского общества на участие в управлении делами вместе с воеводами. И хотя губернская реформа 1708-1710 гг. подчинила земские органы местной администрации, осуществив централизацию власти, но уже с 1713 г. единоличная власть губернаторов ограничивается коллегиальными учреждениями — ландратами, которые выполняли функции совещательного органа под председательством губернатора. С 1715 года уезды были реорганизованы в доли, на уровне которых также должны были создаваться ландраты.

Важное значение в развитии городского самоуправления в ХVIII в. имела реформа 1718-1724 гг., в основу которой была положена шведская модель местного управления, считавшаяся в то время наилучшей в Европе. Страна была разделена на провинции, во главе которых стояли воеводы, назначаемые Сенатом. Система управления осуществлялась через магистраты, которые являлись, с одной стороны, органами управления определенной общественно-территориальной единицы — города, а с другой — учреждением, управляющим делами сословия. Как общегородской орган самоуправления магистрат выполнял определенные полномочия в судебной, полицейской, хозяйственной и финансовой областях: рассматривал гражданские и уголовные дела, занимался устройством школ, сиротских и примирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегал город от пожаров, пристраивал «гуляк и нищих», взимал государственные сборы и пошлины. Компетенция магистратов была весьма обширна и включала также развитие торговли и ремесел и др.

Екатериной II было издано около 100 указов о местном управлении, 53 из которых предназначались отдельным городам, в основном прибалтийским, подтверждая их права и привилегии.

Важнейшим этапом в формировании местного самоуправления становятся реформы 60-70-х гг. XIX в. «Положение о земских губернских и уездных учреждениях» от 1 января 1864 г. Александра II определило правовой статус земства как системы, не включенной в структуру государственных органов, а службу в них как выполнение общественных обязанностей. В систему земских учреждений входили уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в 3 года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Их формирование осуществлялось на основе таких принципов, как: выборность, куриальность, имущественный ценз, формальное равенство избирателей и сменяемость гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством и процедурой. Председателями уездного и губернского земского собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства либо должности замещалась по назначению Министра внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания, организовывал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения собрания. Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.

Губернское и уездное земские собрания формировали земские управы — исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства по решению наиболее важных вопросов, управа могла назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

Законодательство достаточно широко определило компетенцию земства и его управы — решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование. Земские повинности включали в себя: содержание местной полиции, чиновничества и арестантских домов, контроль за состоянием местных путей сообщения. Положение жестко не регламентировало основных полномочий земств, определяя только возможные направления их деятельности, предметы ведения: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Причем закон не подводил черту под этим перечнем, предоставляя земствам право самостоятельно решать вопрос о разграничении полномочий. Как выборные служащие управы, так и ее наемные служащие — специалисты, как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в России стало определение в законодательстве финансово-экономической основы земского самоуправления, самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора, а также субвенций — целевых дотаций государства (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому обложению (т.е. осуществлять самообложение населения).

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой договоры имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло юридическую ответственность по всем обязательствам, независимо от истечения срока полномочий управы, принявшей их на себя.

Все это позволило земствам добиться больших успехов на таких направлениях своей деятельности, как организация народного просвещения и профессионального образования, народная медицина, решение продовольственного вопроса, страхование от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Самостоятельность земского самоуправления, вместе с тем, не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым (через представление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — Министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.

Осуществление городской реформы началось в 1870 г. с учетом и опыта земской реформы. Городовое положение предусматривало создание системы городского самоуправления, включающей следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова — председатель городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов, делились на три разряда, которые на паритетных началах в ходе выборов определяли состав городской думы. Принципы формирования и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами организации и функционирования земств.

Для России большое значение имело совершенствование крестьянского самоуправления, которое в этот период приобретает характер территориального. Крестьянская реформа 1861 г. предусмотрела организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали: а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц; б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной сход; в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода; г) волостной суд — сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры, ценой иска до 100 рублей.

Февральская революция 1917 г. привела к крупным изменениям в системе местного самоуправления. Из 100 законодательных актов, изданных Временным правительством за недолгий период существования, 44 были направлены на осуществление реформы местного управления и самоуправления. Летом 1917 г. началось формирование волостного земства и районных дум, была существенно демократизирована избирательная система, резко расширяется компетенция органов местного самоуправления.

Октябрьская революция 1917 г., провозгласив курс на передачу всей полноты государственной власти, в том числе и на местном уровне, в руки Советов, тем не менее, в первые месяцы сохранила органы местного самоуправления. Более того, Декретом СНК 16 декабря 1917 г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению, который возглавил левый эсер В.П. Трутовский. В распоряжение комиссариата были переданы из ведения НКВД Главное управление по делам местного хозяйства, Касса городского и земского кредита и все другие имеющие отношение к функционированию органов местного самоуправления учреждения. Основной задачей нового Комиссариата должно было стать объединение и координация деятельности всех городских и земских органов.

Однако, развитие политических событий и прежде всего заключение и ратификация Брестского мира обусловили иной ход событий. После выхода левых эсеров из советского правительства в знак протеста против мира «с аннексиями и контрибуциями» были резко ослаблены позиции сторонников сохранения земского и городского самоуправления. Постановлением СНК от 20 марта 1918 г. Наркомат по местному самоуправлению как самостоятельное учреждение был упразднен, а его структурные подразделения вновь присоединены к НКВД как Отдел местного хозяйства. Становление советской государственности, с одной стороны, а также изменение политики партии большевиков после разрыва правительственного соглашения с левыми эсерами по проблемам местного самоуправления — с другой, привели к ликвидации городских дум и земских учреждений. В отдельных случаях они самораспускались.

Возрождение местного самоуправления начинается в 90-е гг. прошлого столетия и первоначально связано с реорганизацией советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли единственную реальную и конкретную форму организации местной власти и управления, но попытка их постепенной трансформации из местных органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления закончилась крахом. Динамизм политической ситуации требовал большей мобильности от органов местного самоуправления. Следует сказать, что на уровне законодательства для этого были созданы необходимые предпосылки: прежде всего, сохранив за сессиями местных Советов функции представительства интересов населения, институтов формирования политической воли избирателей, были созданы Малые Советы — как более работоспособные органы в силу своей численности, так и качественного состава. В них были избраны более подготовленные депутаты.

Однако, советская система сохранила иерархический характер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов в быстро меняющихся условиях. Были и другие причины: столкновение интересов, представленных местными Советами, с одной стороны, и государством — с другой; отсутствие не только механизма гармонизации интересов, поиска компромиссов, но и понимания его необходимости; неприятие отдельными местными Советами политики государства, доходящее иногда до прямого саботажа отдельных решений, что не позволило подключить потенциал местного сообщества к разработке и принятию важнейших государственных решений; местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений; «митинговая эйфория» в деятельности Советов. Возможности и эффективность деятельности представительных органов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив таким образом дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распорядительных органов в пользу последних. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями и др.

Развитие политических процессов в стране к осени 1993 г. приобрело обвальный характер. В сентябре — октябре 1993 г. местные Советы народных депутатов должны были прекратить свою деятельность, а их полномочия были переданы главам местного самоуправления (местной администрации).

Вопросы и задания для повторения

  • Какие факторы, на Ваш взгляд, оказали наибольшее влияние на становление и развитие местного самоуправления в России?
  • Какие муниципальные теории — общественные или государственные — лежали в основе реформ местного самоуправления Ивана IV и Александра II?
  • Какой вклад в развитие муниципальной теории внесли А.Васильчиков, О.Нотович, П.Столыпин?
  • Какая из двух основных тенденций: новаторство или преемственность, на Ваш взгляд, доминирует в процессе становления и развития местного самоуправления в России?

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Основные цели и принципы государственной политики в сфере местного самоуправления

Взаимодействие государства и местного самоуправления, государственная поддержка муниципальной политики — одно из главных условий становления и развития местного самоуправления в России. Объясняется это не только тем, что в нашей стране традиционно, начиная с XVI в., местное самоуправление формировалось исключительно при поддержке государства, но и ролью государства вообще в функционировании местного самоуправления в любой стране на современном этапе (необходимость правового регулирования, обеспечения финансовой основы деятельности путем предоставления дотаций, субвенций и др.). Государство призвано создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В современных условиях в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на первый план выходят новые задачи, среди которых: разграничение компетенций отдельных органов и должностных лиц, совершенствование правового регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления, в том числе на уровне регионального законодательства; переход различных уровней власти к партнерским отношениям при наличии общей цели — обеспечение условий для жизнедеятельности населения и его социального и экономического благополучия. Прежде всего, необходимо постоянное взаимодействие государства и местного самоуправления по вопросам формирования доходов местных бюджетов, муниципальной собственности.

На современном этапе в целях создания условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Этим же Указом было предложено федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ применять «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. Конгрессу муниципальных образований РФ, союзам и ассоциациям муниципальных образований, органам местного самоуправления было рекомендовано содействовать реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

«Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации. Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления. Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Особо было подчеркнуто, что принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также применение этих нормативов в муниципальных образованиях должны быть нацелены на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества.

Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния ее многонационального народа.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Государственная политика формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

    • единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;
    • комплексный подход к реализации государственной политики;
    • взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
    • преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
    • всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
    • невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
    • контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
    • Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики. В связи с этим было особо подчеркнуто значение новых форм взаимодействия государства и местного самоуправления, в том числе таких, как создание совместных временных и постоянных рабочих органов, совместная разработка и реализация региональных и федеральных планов и программ. Взаимодействие государства и местного самоуправления, государственная политика в сфере местного самоуправления должны учитывать реальную обстановку на территории конкретного региона, муниципального образования, а также те задачи, которые решают органы государственной власти и органы местного самоуправления на определенной территории, в определенной сфере общественных отношений, в определенный исторический момент.
    • Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит в конечном итоге обеспечить улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
    • правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
    • формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
    • принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
    • бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
    • передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
    • методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
    • подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
    • информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
    • широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
    • обеспечение деятельности Совета и его рабочих органов;
    • подготовку предложений секретарю Совета по организации работы Совета;
    • подготовку материалов к заседаниям Совета и предложений по проектам его решений;
    • ведение делопроизводства в Совете;
    • организацию взаимодействия Совета с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их союзами и ассоциациями, а также с иными учреждениями и организациями;
    • обеспечение освещения деятельности Совета в СМИ;
    • подготовку докладов, аналитических и информационных материалов по вопросам местного самоуправления;
    • участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;
    • участие в подготовке проектов федеральных законов по вопросам местного самоуправления, вносимых Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ;
    • участие в подготовке и согласовании проектов актов Президента РФ по вопросам местного самоуправления;
    • участие совместно с иными подразделениями Администрации Президента РФ в проверках исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, государственными учреждениями и организациями федерального законодательства о местном самоуправлении;
    • обобщение практики применения федерального законодательства о местном самоуправлении;
    • участие в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по развитию сотрудничества с иностранными государствами, Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств, Палатой местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и иными межгосударственными и международными организациями в области местного самоуправления;
    • участие в организации научно-практических конференций по вопросам местного самоуправления.
    • совершенствование правовой основы местного самоуправления, включающее регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
    • обеспечение рациональной организационной поддержки муниципальных образований и создание условий для эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления;
    • создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
    • совершенствование системы научно-методической и организационно-методической поддержки развития муниципальных образований и обеспечение ее эффективного функционирования;
    • обеспечение функционирования системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров для органов местного самоуправления и ее совершенствование;
    • информационная поддержка местного самоуправления и создание благоприятных условий для стабильной социально-политической обстановки в муниципальных образованиях.
    • В целях совершенствования правовой основы местного самоуправления необходимо законодательным путем закрепить:
    • порядок передачи объектов государственной собственности, включая землю, в муниципальную собственность;
    • порядок установления государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимального бюджетного обеспечения муниципальных образований;
    • за местными бюджетами на долговременной и постоянной основе налоговых поступлений, обеспечивающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;
    • порядок расчета и передачи органам местного самоуправления средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
    • порядок расчета и компенсации органам местного самоуправления средств на исполнение ими решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы или снижающих доходы местных бюджетов;
    • контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
    • основы статуса выборного лица местного самоуправления;
    • порядок организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка и их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
    • уточненный перечень полномочий органов местного самоуправления и выработать на их основе направления рационального расходования средств местных бюджетов;
    • особенности создания и функционирования муниципальных предприятий.
    • совершенствование межбюджетных отношений;
    • создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства;
    • методическая помощь в решении вопросов формирования и исполнения местных бюджетов, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством, формирования муниципальной инвестиционной политики, муниципальной политики в кредитной сфере, муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства, а также создания конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению в муниципальных образованиях.
    • формирование системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением;
    • создание региональных и муниципальных систем информирования населения об основных направлениях политики органов государственной власти и органов местного самоуправления, доведения до сведения граждан существа принимаемых нормативных правовых актов;
    • создание условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления.
    • Каковы основные цели и принципы государственной политики в сфере местного самоуправления в РФ?
    • Каковы основные полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления?
    • Каковы основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления?
    • Расскажите об основных направлениях государственной поддержки местного самоуправления в РФ.
    • Как Вы считаете, какое из направлений «Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» является наиболее актуальным для Вашего муниципального образования?
    • Каким образом на территории Вашего муниципального образования государство осуществляет необходимую поддержку его органам и должностным лицам?
  1. § 2. Полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления

    В становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти РФ и субъектов РФ. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления государственной политики — решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития государства в целом, отдельного региона или муниципального образования. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации таких государственных задач, как: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

    Российское законодательство подробно регулирует полномочия государственных органов в области местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления включают:

    1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

    2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

    3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;

    4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

    5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

    6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

    7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

    8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

    9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

    10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

    11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

    12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

    13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

    14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

    15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

    16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

    17) регулирование основ муниципальной службы;

    18) регулирование особенностей местного самоуправления в городах федерального значения.

    К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

    1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

    2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

    3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

    4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

    5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

    6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

    7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

    8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

    9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

    10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

    11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

    12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

    13) регулирование законами в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

    14) законодательство о муниципальной службе;

    15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

    16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований1.

    1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 4-5.

    Характер и содержание перечисленных полномочий позволяют на основе их классификации определить основные механизмы осуществления государственной политики в сфере местного самоуправления:

    Одним из основных направлений деятельности государственных органов является правовое регулирование, которое определяет правовой статус местного самоуправления, а также создает необходимые юридические гарантии его организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности в решении вопросов местного значения. Федеральными законами были закреплены общие принципы организации местного самоуправления, его финансовые основы, порядок приватизации муниципального имущества, основы муниципальной службы, особенности местного самоуправления закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах и решены иные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

    Значительную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют субъекты РФ. Большинство Конституций (уставов) субъектов РФ, как правило, включает отдельный раздел, посвященный местному самоуправлению. В субъектах Федерации также приняты законы о местном самоуправлении. Как на достаточно типичный документ такого рода можно сослаться на Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», в котором нашли отражение:

    а) общие положения — понятие местного самоуправления, правовая основа местного самоуправления в области, право граждан на местное самоуправление, основные принципы местного самоуправления;

    б) территориальные основы местного самоуправления — понятие административно-территориальной единицы в системе местного самоуправления, состав территории местного самоуправления, порядок изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, общие принципы формирования территории местного самоуправления;

    в) общие принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления — понятие представительного органа местного самоуправления и его функции, порядок определения наименования и численности представительного органа, выборы его членов, коллегиальность в работе представительного органа, председатель представительного органа и его заместитель;

    г) общие принципы организации и деятельности местной администрации — понятие местной администрации и ее функции, состав местной администрации, глава местной администрации и определение срока его полномочий, полномочия главы администрации, органы местной администрации, акты, принимаемые местной администрацией, аппарат, местной администрации;

    д) механизм взаимодействия органов местного самоуправления — подотчетность местной администрации представительному органу местного самоуправления, выражение недоверия должностным лицам администрации, право возврата для повторного рассмотрения правовых актов и решений, принятых представительным органом, право отклонения правовых актов и решений, принятых представительным органом местного самоуправления;

    е) принципы взаимоотношений органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления, основные формы взаимодействия между ними;

    ж) особенности организации местного самоуправления в городах — общая схема управления городом, специальные территории управления, особенности местного самоуправления в пригородных зонах городов;

    з) институты непосредственной демократии;

    и) территориальное общественное самоуправление — система территориального общественного самоуправления, выборы органов территориального общественного самоуправления, основные полномочия органов территориального общественного самоуправления, экономическая деятельность органов территориального общественного самоуправления, финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления, взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления и с депутатами;

    к) экономическая основа местного самоуправления — состав муниципальной собственности, порядок распоряжения и управления объектами муниципальной собственности, принципы взаимоотношений органом местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не входящими в состав муниципальной собственности; права органов местного самоуправления на координацию хозяйственной деятельности на подведомственной территории, материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и организаций, участие органов местного самоуправления во внешнеэкономических связях;

    л) финансовая основа местного самоуправления — финансовые ресурсы местного самоуправления, местные бюджеты, доходы бюджетов и их расходы, внебюджетные фонды, валютные фонды, участие органов местного самоуправлении в кредитных отношениях и организации денежного обращения.

    Закон Воронежской области также определяет основные понятия муниципального права; дает перечень вопросов государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления; устанавливает примерное содержание, порядок подготовки и принятия уставов муниципальных образований; гарантии местного самоуправления.

    Активная законодательная деятельность Воронежской областной Думы позволила дополнить основной пакет законов о местном самоуправлении рядом правовых актов, которые можно считать базовыми (модельными) для разработки на их основе нормативных актов местного самоуправления. В постановлении «Об актах, регулирующих вопросы местного самоуправления в Воронежской области» было указано, что их принятие преследует цель реализации положений Закона Воронежской области о местном самоуправлении и оказания помощи в формировании соответствующей правовой базы. В частности, Воронежской областной Думой были одобрены: Примерное положение «О собраниях (сходах), конференциях граждан в Воронежской области»; Рекомендации «О порядке наименования органов местного самоуправления, его членов и должностных лиц, а также использования символики местного самоуправления в Воронежской области»; Примерный регламент представительного органа местного самоуправления; Примерные устав (положение) о местном самоуправлении города; Примерный устав (положение) о местном самоуправлении сельского района; Примерный устав (положение) о местном самоуправлении поселка, сельского населенного пункта, группы населенных пунктов (сельсовет); Примерное положение «О территориальном общественном самоуправлении населения в Воронежской области»; Примерное положение «О домовых комитетах (домкомах) в населенных пунктах Воронежской области»; Примерное положение «Об уличных комитетах (уличкомах) в Воронежской области» и др. акты.

    Этот перечень позволяет не только определить основные направления законодательной деятельности субъектов РФ в области местного самоуправления, но и составить представление об объеме правотворческой деятельности, который осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В основной пакет законов субъектов РФ также входят законы о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Наряду с законами субъекты РФ разрабатывают положения, которые регламентируют порядок регистрации уставов муниципальных образований и др.

    Анализируя результаты законотворческой деятельности не только региональных, но и федеральных органов власти, приходится констатировать, что обязательное требование к ним — соответствие Конституции РФ и иным законам более высокой юридической силы — органами государственной власти подчас не соблюдается. В еще большей степени это характерно для подзаконных актов, издаваемых на уровне Федерации и ее отдельных субъектов. Среди наиболее часто встречающихся нарушений законодательства о местном самоуправлении можно отметить стремление регулировать решение тех вопросов, которые находятся в ведении муниципальных образований, являются вопросами местного значения: структура и порядок формирования органов местного самоуправления, формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, срок полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и др.

    Среди объективных причин подобных нарушений, безусловно, первоначально являлась незавершенность процесса становления представительных органов местного самоуправления, не приняты были во многих из них уставы муниципальных образований, т.е. отсутствовали необходимые условия для правового регулирования перечисленных вопросов на уровне местного самоуправления.

    Вместе с тем, часто характер и содержание устанавливаемых норм не только противоречили интересам муниципального образования, ограничивали их самостоятельность, но и создавали дополнительные препятствия для формирования органов местного самоуправления. Хотя с конца 1997 г. количество таких нарушений сократилось, но говорить о благополучии в этой области преждевременно. Многочисленность подобных нарушений законодательства объясняется, прежде всего, недостаточностью влияния на разрешение этой важной проблемы Министерства юстиции РФ. Проведенные экспертизы законодательных актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, правовых последствий не имеют. Процедура представления на экспертизу нормативных актов в должной мере не регламентирована и не является обязательной. Заключение Минюста России о несоответствии нормативного правового акта субъекта РФ Конституции России и федеральному законодательству носит рекомендательный характер. Не имеют достаточных правовых механизмов реализации и решения Конституционного Суда РФ. Много проблем возникает в решении этой проблемы и у полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

    Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления предусматривает одновременный контроль со стороны субъектов РФ за реализацией соответствующих законов. Однако, как отмечалось выше, механизм такого контроля отсутствует на федеральном уровне и обусловливает аналогичное положение на региональном уровне.

    Важной составляющей механизма государственной политики в сфере местного самоуправления является его организационное обеспечение — создание и обеспечение деятельности государственных органов и учреждений, занимающихся проблемами местного самоуправления, а также государственная поддержка общественных и общественно-политических движений, ассоциаций, созданных с целью развития местного самоуправления.

    Федеральные и региональные органы государственной власти формируют разнообразные органы для осуществления поддержки местного самоуправления. Это, прежде всего, Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, образованный 29 мая 1997 г. на основе Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ (действовал с 24 августа 1995 г.). Совет как координационный центр осуществляет такие задачи, как: разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации; обеспечение взаимодействия государственных и муниципальных органов при реализации государственной политики в области местного самоуправления; рассмотрение проектов законов, подзаконных актов и программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления; подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и ходе его реформы; развитие сотрудничества с международными, зарубежными и отечественными общественными организациями, а также иностранными государствами по вопросам местного самоуправления; пропаганда и разъяснение государственной политики в области местного самоуправления.

    Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и одновременно рабочим аппаратом Совета по местному самоуправлению в РФ. Основными функциями Управления являются обеспечение деятельности Совета и подготовка предложений Президенту РФ по вопросам местного самоуправления. Для этого Управление осуществляет:

    Для осуществления данных функций Управление наделено большими полномочиями. Среди них: право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от учреждений, предприятий, организаций и должностных лиц. Управление вправе пользоваться в установленном порядке правительственными системами связи и коммуникации, привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

    Общее руководство деятельностью Управления осуществляет секретарь Совета, обязанности которого исполняет один из заместителей руководителя Администрации Президента РФ. Начальник Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента РФ.

    При Правительстве РФ создан Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы — консультативный орган, осуществляющий предварительное рассмотрение вопросов социально-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в РФ и подготовку соответствующих предложений Правительству РФ. Его создание призвано было обеспечить участие органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ в нашей стране. Совет имеет право создавать при необходимости рабочие группы из числа ученых и специалистов для подготовки предложений, разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов по вопросам социально-экономической реформы в стране.

    Аналогичные структуры могут создаваться и на уровне субъектов РФ. Кроме этого, например, в состав Правительства Московской области входят главы отдельных муниципальных образований.

    Среди других направлений государственной политики в сфере местного самоуправления следует отметить также большое внимание, которое уделяется бюджетному регулированию, передаче в муниципальную собственность объектов, находящихся в государственной собственности, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления, а также содействию в сохранении и развитии исторических и иных местных традиций в организации и деятельности муниципальных органов.

    § 3. Федеральные и региональные программы государственной поддержки местного самоуправления

    Государственная поддержка местного самоуправления была предусмотрена ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и конкретизирована еще в «Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», утвержденной постановлением Правительства РФ 27 декабря 1995 г. Программа исходила из того, что местное самоуправление в системе государственного устройства через самостоятельное решение вопросов местного значения укрепляет основы народовластия, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, проводит мероприятия по социальной защите населения, стабилизирует политическую систему, готовит кадры для муниципальных органов.

    Учитывая важность решения данных задач Программа определила основные направления государственной поддержки местного самоуправления на том этапе, подчеркнув особое значение формирования правовой основы организации и деятельности местного самоуправления, создания финансово-экономической основы местного самоуправления, организационно-методической поддержки местного самоуправления и формирования системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления, информационной поддержки и информационного обеспечения деятельности местного самоуправления, создания системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

    Программа указала на последовательность предпринимаемых государством шагов: в 1996 г. намечалось создание базовых условий для функционирования местного самоуправления, а его реальное становление должно было начаться с 1997 г. В ней подробно раскрывались формы взаимодействия государственных и муниципальных органов; механизм контроля государства, под которым понималась не мелочная административная опека, а методы правового, организационно-методического и финансового воздействия государства на местное самоуправление, контроля за соответствием деятельности местного самоуправления законодательству.

    Дальнейшая программа государственной поддержки реформы местного самоуправления была определена Указом Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации». Основное внимание должно было впредь акцентироваться на создании финансово-экономической основы местного самоуправления, формировании муниципальной собственности, организации эффективного взаимодействия органов государственной власти с муниципальными органами. В этих целях предусматривалось в 1997-1998 гг. завершить формирование правовой базы, создать необходимые условия для формирования экономической основы местного самоуправления и осуществить такие меры государственной поддержки местного самоуправления, как: организация взаимодействия Администрации Президента РФ с союзами и ассоциациями муниципальных образований, освещение в СМИ хода реформы местного самоуправления, разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления, сбор и анализ информации о ходе реформы местного самоуправления с целью ее ускорения, оказание методической помощи муниципальным образованиям, усиление деятельности полномочных представителей Президента РФ в отношении нарушений законодательства о местном самоуправлении, усиление надзора Генерального прокурора РФ за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства о местном самоуправлении и др.

    Как позднее подчеркивалось в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г., за период осуществления первой Федеральной программы было принято более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления; определена территория муниципальных образований; сформированы органы местного самоуправления. В ходе реализации Программы были созданы основы системы государственной поддержки местного самоуправления, разработано значительное количество методик и технологий в области финансовой и экономической деятельности органов местного самоуправления, которые были апробированы и внедрены в ряде муниципальных образований. Эти методики и технологии позволили существенно повысить эффективность управления финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований. Значительно меньше внимания в указанный период было уделено работе с населением, вовлечению его в решение местных вопросов, взаимодействию местной власти и населения.

    Этим же постановлением от 15 декабря 1999 г. Правительство РФ утвердило новую «Федеральную целевую программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Министерству финансов РФ и Министерству экономики РФ было указано при формировании проектов федерального бюджета и перечня федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов предусматривать ежегодное выделение средств на финансирование мероприятий Программы. Было также рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ учитывать мероприятия Программы при разработке и реализации региональных программ поддержки местного самоуправления.

    Программа, рассчитанная на 2000-2014 гг., предусмотрела основные мероприятия в правовой, организационной, финансово-экономической, научно-методической, кадровой и социально-политической сферах. Их реализация призвана обеспечить совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления; внедрение передовых методик и технологий по оптимизации местных бюджетов, территориальных основ муниципальных образований и структуры органов местного самоуправления; создание механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления; реализация федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований; создание целостной системы информационного обеспечения местного самоуправления.

    Без постоянной поддержки со стороны государства, было подчеркнуто в Программе, муниципальные образования не смогут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

    Главной целью Программы является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В Программе были сформулированы основные задачи государственной поддержки местного самоуправления и намечены основные этапы ее исполнения: I этап (2000-2002 гг.) — создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; II этап (2003-2014 гг.) — выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

    Программой определяются основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

    Важнейшим направлением государственной политики в сфере местного самоуправления должно стать совершенствование организационных основ местного самоуправления, что потребует уже в ближайшие годы:

    а) развития системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов РФ о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;

    б) изучения опыта организации местного самоуправления как в РФ, так и за рубежом;

    в) научно обоснованного подхода к установлению территорий муниципальных образований и созданию структур органов местного самоуправления;

    г) установления принципов организации структур управления муниципальным хозяйством;

    д) разработки и внедрения механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

    е) обеспечения деятельности системы информационной поддержки местного самоуправления.

    Только самостоятельная финансово-хозяйственная деятельность органов местного самоуправления создает необходимые условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для повышения ее эффективности со стороны государства необходимо:

    Решение проблем, возникающих в сфере местного самоуправления, требует их глубокой научно-методической проработки. В связи с этим необходима развитая научно-методическая база местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях.

    В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, их наиболее полного участия в разработке и реализации планов и программ развития муниципальных образований, необходимо формирование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления и ее совершенствование. В рамках Программы предлагается осуществлять:

    а) совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправления;

    б) формирование федерального, регионального и муниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;

    в) разработку и утверждение государственных образовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности «Государственное и муниципальное управление»;

    г) издание и распространение научной, учебной и методической литературы, касающейся подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуправления.

    Становление реального местного самоуправления, предполагающего активное участие населения в решении конкретных вопросов местного значения, поддержку органов местного самоуправления, оказываемую населением, и контроль за их деятельностью, возможно осуществить только при наличии отлаженной информационной системы обеспечения населения и благоприятной социально-политической обстановки в муниципальных образованиях. Для их создания необходимо:

    Финансирование Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета и по согласованию — средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований. При этом предполагается также использование средств международных организаций в рамках осуществляемых ими проектов поддержки развития местного самоуправления в странах с переходной экономикой. Совместное финансирование мероприятий Программы осуществляется на основании отдельных договоров.

    Основными исполнителями Программы являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, союзы и ассоциации муниципальных образований. Организация исполнения Программы осуществляется рабочей комиссией по управлению Программой, в состав которой входят представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

    Для экспертизы разрабатываемых в ходе выполнения мероприятий Программы документов, материалов и оценки эффективности использования бюджетных средств рабочей комиссией по управлению Программой формируются экспертные группы по мероприятиям Программы из ведущих специалистов в соответствующих областях.

    В связи с тем, что муниципальные образования отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а средства федерального бюджета, направляемые на реализацию мероприятий Программы, ограничены, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций и создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на основе системы опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в разных регионах в соответствии с разрабатываемой типологией. Программу предполагается реализовать в 176 опорных зонах.

    Среди федеральных программ иного рода можно назвать целевую программу «Комплексное развитие приграничного поселка Забайкальск Читинской области», утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 января 1998 г. Программа была разработана в целях расширения торгово-экономического сотрудничества РФ с Китаем и увеличения ежегодного торгового оборота через поселок в 2,5 раза, роста объемов международных грузопотоков на Транссибирской железнодорожной магистрали. Структурно она включила три подпрограммы: обустройства приграничного поселка, развития транспортного обеспечения, формирования центра приграничной торговли. Здесь же были определены ресурсное обеспечение Программы, механизм ее реализации, организация управлением Программой и контроль за ее реализацией, дана оценка эффективности и социально-экономических последствий ее реализации.

    Наряду с федеральными программами в становлении и развитии местного самоуправления важную роль также играют региональные программы. Как было подчеркнуто в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г., только путем взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в регионе обеспечивается комплексное решение вопросов местного самоуправления. Еще первая Федеральная программа стала основой для разработки региональных программ. В частности, в Калужской области постановлением губернатора от 20 апреля 1998 г. № 141 была утверждена «Программа по государственной поддержке местного самоуправления Калужской области», которая определила основные направления и механизм такой поддержки со стороны региональных органов государственной власти.

    После принятия «Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» в субъектах РФ началась разработка и принятие аналогичных документов, предусматривающих более активное участие региональных органов государственной власти в развитии местного самоуправления. Типичной в этом плане можно считать Концепцию комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Пермской области, утвержденную 21 марта 2000 г.

    В Концепции был проанализирован опыт формирования местного самоуправления в области и на их основе сформулированы основные проблемы развития муниципальных образований. За 1993-1999 гг. было принято более 50 областных законов, регулирующие самые различные аспекты организации и деятельности местного самоуправления, Вместе с тем, как показал анализ, остаются проблемы в правовом регулировании таких весьма важных направлений жизнедеятельности местного сообщества как отношения собственности. внебюджетные отношения, инвестиционная деятельность на территории муниципальных образований. Определенные пробелы имеет правовое регулирование управления органами местного самоуправления природными и финансовыми ресурсами, недвижимостью.

    Среди проблем было также отмечено, что на дальнейшее развитие местного самоуправления продолжают влиять разные стартовые условия вхождения в рынок на различных территориях, разная степень проявления внутрирегиональных противоречий, а также территориальные диспропорции в уровне жизни населения и обеспеченности его услугами социальной инфраструктуры. В Концепции были сформулированы стратегические условия, обеспечивающие развитие муниципального образования: (1) правовые условия; (2) полнота и достаточность информации; (3) культура управления (здесь важное значение имеет, с одной стороны, квалификация управленческих решений, а с другой — реальное участие населения в регулировании процессов жизнедеятельности местных сообществ муниципальных образований).

    Следует также отметить, что в Концепции важное значение в развитии муниципальных образований придается развитию межмуниципальных производственно-хозяйственных округов, а также реализации таких решений, как: о передаче ряда налогов территориям-донорам; разработка концептуальных основ региональной экономической политики по типам муниципальных образований; развитие разнообразных форм территориального общественного самоуправления в зависимости от уровня, функций, правового статуса (юридическое лицо или нет), взаимоотношений с муниципальным образованием.

    Наряду с целевыми программами по развитию местного самоуправления в регионе важное значение имеют также комплексные программы развития территорий. Тем более, что большинство из них призвано обеспечить взаимодействие государственных органов субъекта РФ и муниципальных органов для осуществления намеченных мероприятий. Так, например, в рамках «Кон­цепции социально-экономического развития Московской об­ласти на 1997-2005 годы», разработанной Правительством Мос­ковской области и принятой Московской областной Думой, в области реализуются программы по социальной защите населения: «Соци­альная поддержка инвалидов в Московской области», «Моло­дежь Подмосковья», «Программа содействия занятости населе­ния Московской области», областная целевая программа «Жи­лище» и др. Реализация каждой из этих программ предусматривает решение конкретных со­циальных задач не только отдельных категорий населения, но и определенных территорий, муниципальных образований. Причем, такие программы предполагают постепенное выравнивание уровней социального развития муниципальных образований, приоритетное осуществление намеченных мероприятий в тех из них, которые требуют особого внимания со стороны субъектов РФ.

    В целом, в рамках федеральных и региональных программ органам государственной власти предстоит в ближайшие годы осуществить достаточно большие задачи. Приоритетное направление в их деятельности должно составить правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства. Среди наиболее актуальных проблем государственной поддержки местного самоуправления — создание определенной системы подготовки и переподготовки кадров.

    Вопросы и задания для повторения

  • Каковы основные цели и принципы государственной политики в сфере местного самоуправления в РФ?
  • Каковы основные полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления?
  • Каковы основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления?
  • Расскажите об основных направлениях государственной поддержки местного самоуправления в РФ.
  • Как Вы считаете, какое из направлений «Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» является наиболее актуальным для Вашего муниципального образования?
  • Каким образом на территории Вашего муниципального образования государство осуществляет необходимую поддержку его органам и должностным лицам?