Специфика жилищно-коммунального комплекса

Специфика жилищно-коммунального комплекса состоит в целом ряде черт и признаков.

Пожалуй, важнейшей его специфической чертой является социальная предназначенность данного комплекса. Именно оно во многом обеспечивает конституционное право человека на современное жилище и соответствующее жилищное обслуживание. Это право гражданина РФ закреплено в ст. 40 Конституции страны, п. 1 которой гласит: “Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища”.

Другой важной, специфической чертой жилищно-коммунального комплекса является то его свойство, что по сравнению с другими видами хозяйственной деятельности, отраслями социальной сферы он находится в наиболее тесной, каждодневной социально-экономической взаимосвязи со сферой домашнего хозяйства и, следовательно, семейной жизнедеятельностью человека.

Также существенной специфической чертой предприятий ЖКХ выступает то обстоятельство, что, как правило, они являются производителями товаров, услуг, потребляемых в масштабе тех же муниципальных образований, в которых и производятся (территориальная замкнутость).

Немаловажная особенность ЖКХ, кроме того, заключается также в том, что оно представляет собой одного из крупнейших в экономике потребителей материальных ресурсов (высокая энерго- и материалоемкость). Поэтому результативное стимулирование в этой сфере ресурсосбережения, экономия энергетических и водных ресурсов имеют серьезное значение для всей экономики страны.

В организационно-методологическом, теоретико-экономическом отношении главная характеристика жилищно-коммунальной сферы состоит в том, что жилищно-коммунальные услуги в немалой мере относятся к категории общественных (коллективных) благ. Это обусловлено тем, что их потребление характеризуется неделимостью (будучи доступно кому-нибудь одному, это благо, эта услуга доступна и всем другим) и несоперничеством (потребление блага одним потребителем не уменьшает его потребления другим). Из экономической теории известно, что рациональное производство подобных благ осуществляется не отдельными, частными производителями, а государственными, общественными, коллективными структурами. Именно в той мере, в какой услуги ЖКХ по характеру их потребления практически представляют собой общественные блага и имеют высокую социальную значимость, их производство (предоставление) должно опираться на государственно-муниципальную поддержку.

Существенное своеобразие производства (предоставления) жилищно-коммунальных услуг состоит, кроме того, в том, что технологическое решение организации доступа к большинству жилищно-коммунальных услуг таково, что санкции против неплательщиков, как правило, могут оборачиваться и против добросовестных пользователей. Специфика производства и предоставления этих товаров обусловливает ограниченность соответствующего рынка и формирование технологической монополии, в частности, в электро-, газо-, тепло-, водоснабжении и водоотведении. Возникает локальная монополия.

Вместе с тем на рынке этих товаров из-за технологических особенностей их потребления (доставки) возникает и монопсония потребителей, покупателей.

Все это и обусловливает специфику природы хозяйствования в производстве ЖКУ и должно учитываться при его реформировании.

Дело в том, что в силу технологических особенностей производства ЖКУ определенные основные средства их производства могут быть использованы только применительно к данной группе потребителей этих услуг в сочетании только с данными средствами их потребления.

Собственник (управляющий субъект) данных основных средств производства (водонапорной станции, водоразборной колонки, котельной, газораспределительной установки, инженерных систем, электро-, газо-, горячего и холодного водоснабжения от источника, генератора до внешней границы внутридомовых сетей, первого внутридомового отключающего устройства и т.д.) может оказывать соответствующие услуги только данной группе потребителей в сочетании только со средствами их потребления в данных домах (внутридомовые, внутриквартирные водопроводные и водоотводные сети и краны, газовые подводка и краны, электропроводные сети, электрощиты и рубильники, теплопроводные сети и вентили и т.д.).

Таким образом, в условиях свободной рыночной экономики любой собственник основных средств производства ЖКУ, будь то муниципалитет, частное физическое или юридическое лицо (продавец соответствующего товара, услуг) на свободном рынке будет по определению действовать как монополист, а единственный потребитель этого товара (услуг) – совокупность жителей определенных домов, жилищ неизбежно будут действовать как монопсонист. Свободная конкуренция и купля-продажа на таком рынке, следовательно, невозможна, поэтому и необходимо государственное регулирование взаимоотношений партнеров на этом специфическом рынке.

В зависимости от характера потребления услуг можно выделять услуги индивидуального (посемейного) и общественного (коллективного) пользования.

К услугам индивидуального (посемейного) потребления относят услуги, оказываемые каждому потребителю непосредственно в жилом помещении (квартире, индивидуальном доме): водоснабжение, водоотведение, тепло-, электро-, газоснабжение, а также услуги частным лицам по удалению бытовых отходов.

Во втором случае, когда речь идет об услугах общественного (коллективного) пользования, подразумевается обслуживание мест общего пользования в многоквартирных домах, лифтового хозяйства, внеквартирного инженерного оборудования; придомовых территорий (уборка, сбор, вывоз мусора); территорий населенных пунктов, муниципальных образований (уборка улиц, строительство, ремонт и уборка дорог, мостов и тротуаров, озеленение, уличное освещение, утилизация и захоронение твердых бытовых отходов).

По характеру производства и предоставления большинство жилищных и коммунальных услуг в силу сложившихся технологических особенностей (например, в многоквартирных домах) имеют только общественный (коллективный) характер. Такие услуги производятся и рассчитываются не для отдельных потребителей, а для их совокупности в данном многоквартирном доме или жилом поселке.

Коммунальное хозяйство характеризуется как замкнутый (на обслуживание конкретной территории) тип производства.

Коммунальные услуги не в полной мере обладают свойствами товара в системе рыночных отношений – отсутствует, как правило, непосредственный контакт производителя с потребителем; имеет место обезличенный характер деятельности, невозможность отказа от услуг (это услуги жизнеобеспечения), практикуется в ряде случаев косвенная их оплата через налоги (услуги дорожного, садово-паркового хозяйства и т.д.)

Реформирование ЖКХ, развитие рыночных механизмов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг предполагает разделение ответственности. Собственник жилищного фонда должен отвечать за определение целей управления им и финансирование их достижения; управляющая организация – за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей; подрядные организации, исполнители работ – за качество выполнения работ, заказанных управляющей организацией.

Для достижения качества услуг, соответствующего запросам собственников жилья и его нанимателей, осуществляемое реформирование жилищно-коммунальной сферы методологически предусматривает следующие направления:

  • охват всего спектра отношений в жилищно-коммунальном хозяйствовании договорами, обеспечивающими действие экономических и юридических рычагов повышения ответственности сторон за исполнение соответствующих функций, договорных обязательств;
  • совершенствование структуры управления отраслью с полномасштабным внедрением трехуровневой системы: собственник – управление – подряд и четким определением целей, задач и функций каждого уровня;
  • обеспечение рынка жилищно-коммунальных услуг, способного при соблюдении государственных минимальных социальных нормативов и стандартов потребления указанных услуг предоставлять востребованный жителями их уровень по оптимальной рыночной стоимости;
  • привлечение в сферу организации (управления) жилищно-коммунальной деятельностью адаптированных к рыночной экономике структур (акционерные общества, холдинговые компании, различные частные фирмы, товарищества и компании, специализирующиеся на отдельных видах ремонтно-строительных, эксплуатационных работ, а также управляющие компании по управлению муниципальной собственностью);
  • переход отрасли на самофинансирование, дальнейшее развития его элементов за счет полной оплаты потребителями рыночной стоимости производимых услуг;
  • создание механизма снижения затрат, который помимо организационно-технических мероприятий, связанных с введением договорных отношений, предусматривает реализацию ряда технических решений, направленных на модернизацию инженерных систем, обеспечение приборами регулирования и учета расхода, что создаст основу для корректировок потребления услуг;
  • усиление регулирующих воздействий органов государственной жилищной инспекции, отраслевых служб управления администраций муниципальных образований на обеспечение социальных нормативов обслуживания;
  • активизация роли органов сертификации по подтверждению соответствия производимых работ (услуг) требованиям нормативов – государственных стандартов;
  • конкурсный отбор подрядчиков.

Логика формирования рыночных отношений в жилищном хозяйстве основывалась на ликвидации государственной (муниципальной) собственности на жилищный фонд путем приватизации жилья и созданию объединений собственников – товариществ собственников жилья (ТСЖ), а также идее формирования профессионального конкурентного управления жилищной недвижимостью.

Первый уровень новой муниципальной системы управления ЖКХ: “муниципалитет – хозяйствующий субъект” (верхний).

В муниципальном образовании формируется система взаимодействия муниципального заказчика в лице службы заказчика и организаций-исполнителей жилищно-коммунальных услуг.

Службе заказчика от администрации муниципального образования соответствующим договором (поручения или агентским) передаются правомочия муниципального заказчика по формированию и размещению муниципального заказа (ст. 54 ФЗ № 131), право ретрансляции комплекса прав и обязанностей хозяйствующим субъектам любой организационно-правовой формы, берущимся обслуживать жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры.

При этом муниципальный заказ становится основой управления жилищно-коммунальным комплексом и представляет собой установленные каждым муниципальным образованием требования и условия по жилищно-коммунальному обслуживанию.

Право выхода на рынок жилищно-коммунальных услуг хозяйствующий субъект (Управляющая компания) получает на основании выигрыша тендера на выполнение муниципального заказа. После этого оформляются имущественные отношения с соответствующими коммунальными предприятиями.

Возможны различные варианты передачи в управление имущественных прав на объекты инфраструктуры, принадлежащие муниципальному образованию (договор аренды, доверительного управления, концессии и т.д.).

Одним из вариантов является контракт на управление системами ЖКХ. В них определяются инвестиционные обязательства Управляющей компании по развитию инженерной инфраструктуры, участие муниципального бюджета в инвестировании и другие виды муниципальной поддержки, обязательства по ценовой политике с учетом платежеспособности потребителей. Уточняются требования муниципального заказа по качеству обслуживания и механизм контроля Управляющей компании органом местного самоуправления. Оговариваются также срок действия и условия расторжения контракта, гарантии компании по передаче после этого использовавшихся объектов инженерной инфраструктуры в дальнейшую эксплуатацию в предусмотренном состоянии и т.д.

В настоящее время наиболее распространенной формой передачи объектов коммунальной недвижимости являются договоры аренды имущества с правом использования арендной платы для проведения улучшений.

Официальная линия реформирования коммунальной энергетики предполагает изменение подходов к организации и энергетической коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, передачу на конкурсной основе муниципального имущества в управление и проведение акционирования предприятий коммунальной энергетики, не исключая создания на их основе межмуниципальных компаний.

Первоочередные мероприятия реформирования коммунальной энергетики сводились:

  • к комплексной инвентаризации объектов ЖКХ – тепловых, электрических, водопроводных, канализационных и газовых;
  • к регистрации права собственности на объекты ЖКХ;
  • к оценке имущественного комплекса;
  • к определению имущества, находящегося на территории муниципального образования, для включения в уставный капитал создаваемых компаний;
  • к разработке условий передачи имущества компаниям.
  • При акционировании государственных и муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т.д. Однако жилые дома, объекты сетевой и производящей коммунальной инфраструктуры не подлежат приватизации, являются муниципальной собственностью и если находятся на балансе приватизированного предприятия, то по договору безвозмездного пользования, обязательным условием которого является их содержание и использование по назначению, осуществление текущего и капитального ремонта.
  • Считается, что такие подходы позволяют невозможность формирования реальной конкуренции на рынке компенсировать конкуренцией “за рынок” путем заключения договоров на право осуществления хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление хозяйствующему субъекту (управляющей компании). Так мыслится создание конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве, несмотря на то, что в этих условиях в каждый данный момент времени может функционировать только один поставщик какого-либо вида услуг (концессионер, арендатор и т.д.). Конкуренция возникает до подписания контракта с ним, в ходе рассмотрения заявок претендентов, а в течение срока договора она отсутствует.
  • На самом деле, речь при таком подходе идет не о конкуренции в собственно жилищно-коммунальном рыночном хозяйствовании, а об использовании эпизодических рыночных форм для организации доступа на основе конкурентного отбора отдельных заинтересованных субъектов к администрированию, неизменно монополистическому управлению конкретным жилищно-коммунальным комплексом или отдельными его ресурсно-энергетическими объектами. Реальная же рыночная конкуренция собственно в их функционировании объективно, как отмечалось выше, невозможна.
  • Реформирование ЖКХ и, в частности, создание новых собственников жилья, особенно собственников квартир в многоквартирных домах, должно вести к возникновению конкурентных отношений еще в 2 сферах. В сфере управления жилой недвижимостью (за получение заказа от ее новых собственников на управление ею) и в сфере технической эксплуатации и обслуживания жилья (за получение подрядными организациями заказа от управляющей этой недвижимостью компании на соответствующие ремонтно-строительные и эксплуатационные работы). Эти задачи отражены в соответствующих документах и главным образом в подпрограмме “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ” Федеральной целевой программы “Жилище”, а также в Жилищном кодексе.
  • В упомянутых сферах конкурентные отношения имеют объективные предпосылки для развития. Недостаточный его уровень на первых этапах внедрения указанных организационно-институциональных новых форм обусловлен недостатком хозяйствующих субъектов, занимающихся соответствующей, довольно специфической деятельностью, особенно это относится к деятельности по выполнению распорядительно-административных и рыночно-аналитических функций в сфере обслуживания жилищного фонда.
  • Жителям – собственникам жилья выбирать так называемые “управляющие компании” фактически было не из чего, и поэтому во многих случаях в качестве таковых, по сути, были оставлены прежние муниципальные структуры (ДЭЗы и т.д.). При этом в широкой прессе сообщалось, что, по некоторым сведениям, около 60% собственников помещений к концу 2006 г. определились со способом управления домами. Но для ряда регионов и федеральных административных округов и такая оценка явно завышена. Так, например, в Центральном округе страны таковых “определившихся” собственников было зафиксировано только 43% (по данным того же фонда – “Институт экономики города”).29
  • Все это вынудило вновь передвинуть срок выбора управляющих организаций, на этот раз на начало мая 2007 г. (ФЗ РФ от 29.12.2006 № 251-ФЗ “О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и ст. 18 Федерального закона “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации”, вступил в силу 31.12.2006).

При акционировании государственных и муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т.д. Однако жилые дома, объекты сетевой и производящей коммунальной инфраструктуры не подлежат приватизации, являются муниципальной собственностью и если находятся на балансе приватизированного предприятия, то по договору безвозмездного пользования, обязательным условием которого является их содержание и использование по назначению, осуществление текущего и капитального ремонта.

Считается, что такие подходы позволяют невозможность формирования реальной конкуренции на рынке компенсировать конкуренцией “за рынок” путем заключения договоров на право осуществления хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление хозяйствующему субъекту (управляющей компании). Так мыслится создание конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве, несмотря на то, что в этих условиях в каждый данный момент времени может функционировать только один поставщик какого-либо вида услуг (концессионер, арендатор и т.д.). Конкуренция возникает до подписания контракта с ним, в ходе рассмотрения заявок претендентов, а в течение срока договора она отсутствует.

На самом деле, речь при таком подходе идет не о конкуренции в собственно жилищно-коммунальном рыночном хозяйствовании, а об использовании эпизодических рыночных форм для организации доступа на основе конкурентного отбора отдельных заинтересованных субъектов к администрированию, неизменно монополистическому управлению конкретным жилищно-коммунальным комплексом или отдельными его ресурсно-энергетическими объектами. Реальная же рыночная конкуренция собственно в их функционировании объективно, как отмечалось выше, невозможна.

Реформирование ЖКХ и, в частности, создание новых собственников жилья, особенно собственников квартир в многоквартирных домах, должно вести к возникновению конкурентных отношений еще в 2 сферах. В сфере управления жилой недвижимостью (за получение заказа от ее новых собственников на управление ею) и в сфере технической эксплуатации и обслуживания жилья (за получение подрядными организациями заказа от управляющей этой недвижимостью компании на соответствующие ремонтно-строительные и эксплуатационные работы). Эти задачи отражены в соответствующих документах и главным образом в подпрограмме “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ” Федеральной целевой программы “Жилище”, а также в Жилищном кодексе.

В упомянутых сферах конкурентные отношения имеют объективные предпосылки для развития. Недостаточный его уровень на первых этапах внедрения указанных организационно-институциональных новых форм обусловлен недостатком хозяйствующих субъектов, занимающихся соответствующей, довольно специфической деятельностью, особенно это относится к деятельности по выполнению распорядительно-административных и рыночно-аналитических функций в сфере обслуживания жилищного фонда.

Жителям – собственникам жилья выбирать так называемые “управляющие компании” фактически было не из чего, и поэтому во многих случаях в качестве таковых, по сути, были оставлены прежние муниципальные структуры (ДЭЗы и т.д.). При этом в широкой прессе сообщалось, что, по некоторым сведениям, около 60% собственников помещений к концу 2006 г. определились со способом управления домами. Но для ряда регионов и федеральных административных округов и такая оценка явно завышена. Так, например, в Центральном округе страны таковых “определившихся” собственников было зафиксировано только 43% (по данным того же фонда – “Институт экономики города”).29

Все это вынудило вновь передвинуть срок выбора управляющих организаций, на этот раз на начало мая 2007 г. (ФЗ РФ от 29.12.2006 № 251-ФЗ “О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и ст. 18 Федерального закона “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации”, вступил в силу 31.12.2006).