Формирование эффективной системы территориального управления

Объективная необходимость повышения эффективности государственного и муниципального управления в рыночных условиях требует системного реформирования и совершенствования всех его институтов и механизмов.

Важнейшей задачей современного этапа российского государственного строительства на федеративной основе является создание такого механизма взаимоотношений между центром, регионами и муниципальными образованиями, который позволил бы двигаться одновременно в двух направлениях: развития финансово-экономической базы и расширения самостоятельности субъектов Федерации и местного самоуправления, с одной стороны, формирования интеграционных связей между ними и укрепления единого экономического пространства страны — с другой.

Особую значимость в решении этой задачи приобретают качественное обновление принципов и механизмов государственного и муниципального управления территориями, построение эффективной вертикали представительной и исполнительной власти, четкое распределение полномочий и ответственности на всех ее уровнях, развитие функций местного самоуправления, оптимизация структуры всей системы управления, совершенствование взаимодействия и координации ее звеньев.

Новая система управления создается в динамично изменяющихся условиях развития рыночной организации территориального хозяйства, когда формируются новые системообразующие связи, формы и методы управления. Изменяется функциональная структура механизма территориального управления, что ведет к трансформации организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимодействия субъектов и объектов федерального, регионального и муниципального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности, перераспределения финансовых ресурсов и т. д.

Основная нагрузка и ответственность за успешное продвижение реформ ложится на субъекты Федерации и органы местного самоуправления, на уровне которых последовательно концентрируются и усложняются функции регулирования экономики, внедряются новые, косвенные методы хозяйственного управления. При этом на уровне региона практически демонтированы прежние институты государственной власти, на их месте возникли новые, пытающиеся действовать в условиях разбалансированности, неопределенности их статуса и полномочий, финансово-экономической и правовой нестабильности.

В процессе проведения реформ и стихийной децентрализации в отношениях между регионами усиливаются центробежные тенденции, обусловленные как исторически сложившейся дифференциацией экономического развития, так и усилением разрыва в темпах и глубине институциональных преобразований, особенно в сфере общественно-политического устройства, в организации и структуре органов власти, в распределении полномочий и соответствующих им ресурсов между уровнями управления, в стратегии и тактике региональной социально-экономической политики.

Региональное разнообразие экономических реформ, неизбежное в переходном периоде и необходимое для поддержания социально-экономической стабильности в каждом регионе, накладывает ограничения на последовательность, сроки и интенсивность осуществления многих мероприятий реформы, в том числе структурных преобразований системы управления. Сказывается также нехватка научных исследований, в результате которых сформировалось бы целостное представление о путях реформирования системы управления в субъектах Федерации. Многие нововведения осуществляются бессистемно, без достаточных обоснований. В результате формируются принципиально различные, логически противоречивые и крайне расточительные системы управления, плохо связанные в единый механизм государственного регулирования социально-экономического развития территорий.

Ситуация усугубляется неупорядоченностью бюджетного устройства в субъектах Федерации, неопределенностью бюджетного статуса и отсутствием четкой территориальной организации местного самоуправления, нерешенностью многочисленных проблем в сфере взаимоотношений органов субфедеральной и местной власти. .В регионах сформированы от двух до четырех административных уровней с различными вариантами распределения властных и бюджетных полномочий. При этом реальные, определенные федеральным законодательством права органов местного самоуправления по формированию бюджетных доходов и распоряжению расходами настолько незначительны и сокращаются с каждым годом, что особой разницы между статусом местных органов власти, обладающих всей полнотой бюджетных прав, и органов власти муниципальных образований низшего уровня, находящихся на смете, практически нет, как нет и действенных стимулов к развитию налогового потенциала подведомственных территорий.

Внутренняя организация местной власти также является минимально освоенной и представляет собой в большинстве случаев продолжение государственной вертикали, копирующее федеральную и региональную отраслевую структуру администрации. При этом неизбежно идет обращение к тем же организационным формам, ресурсам и средствам управления, тогда как законодательная основа открыла достаточно широкие возможности для освоения местным самоуправлением своих собственных ресурсов, форм и методов.

Однако именно в этом звене непосредственного взаимодействия органов общественного самоуправления с предприятиями, предпринимателями и гражданами должен совершиться качественный переход от административных методов к методам сетевого, координационного управления, к формированию новых партнерских отношений с хозяйствующими субъектами, с органами государственной власти.

Обновленный Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (№131-ФЗ от 6 октября 2003 года)[1] вводит понятия «муниципальные образования разного уровня» (сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения), предусматривает упорядочение территориальной организации местного самоуправления и расширение сферы вопросов местного значения. Заложенные в нем принципы позволяют перейти уже сегодня к постепенной реализации программы реформирования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, к совершенствованию координации и взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако это можно осуществить только при условии создания на новой, демократической основе эффективной структуры власти.

Переход к рыночному регулированию в корне меняет цели, стратегию и функции формирующейся системы федеральных, региональных и муниципальных субъектов управления, которым необходимо постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования.

Современная структура регионального и муниципального управления социально-экономическим развитием сложных территориальных систем сама является классическим примером «организованной сложности», для оптимизации которой необходим системный, комплексный подход.

Для этого необходимо:

  • сформулировать стратегическую цель развития управляемой системы, связанную с оптимизацией темпов и параметров долгосрочного социально-экономического развития территории с учетом ориентации и приоритетов развития субъекта Федерации и федеральных потребностей;
  • определить совокупность объектов и процессов управления социально-экономическим развитием территории, соответствующую стратегической цели управляемой системы;
  • разработать принципы и методы управления социально-экономическим развитием территории, соответствующие специфике и интересам ее объектов и основных категорий ее субъектов, а также механизмы взаимоувязки этих интересов со стратегической целью развития управляемой системы;
  • смоделировать организационную структуру системы управления социально-экономическим развитием территории, отвечающую стратегической цели, специфике объектов и методам управления, распределению полномочий между государственными органами власти Федерации, субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
  • разработать концептуальные положения системного управления социально-экономическим развитием и реорганизации существующих структур, предусматривающие максимальное использование ее ресурсов и субъектов, объединение разрозненно существовавших подразделений посредством организации функционально-комплексного взаимодействия в управлении имуществом и имущественными правами, бюджетными средствами, земельным и нежилым фондом, предприятиями и учреждениями, потребительским рынком, природоохранной деятельностью, рекламным пространством и т.д.;
  • с целью повышения эффективности управления разработать схему координации и взаимодействия соответствующих отраслевых подразделений органов муниципального, регионального и федерального уровней власти.

[1] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ// Российская газета. – №202 – 2003 – 8 октября // Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

Стратегической целью развития управляемой территориальной системы на современном этапе можно назвать стабилизацию, безопасность, устойчивое и сбалансированное социально-экономическое развитие, а также вхождение в единое политическое, социальное и экономическое пространство страны.

При этом на каждом этапе реализации поставленной цели необходимо последовательно определять и решать приоритетные задачи регионального и муниципального управления, такие как:

  • анализ, прогнозирование и программирование регионального и муниципального развития;
  • обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения территории, высокого уровня и качества жизни;
  • оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов экономического роста, развития налоговой базы региона и муниципальных образований;
  • разработка и реализация структурной, инвестиционной и инновационной политики;
  • формирование и развитие региональной и муниципальной рыночной инфраструктуры;
  • обеспечение экологической безопасности, защита окружающей среды;

К объектам регионального и муниципального управления можно отнести практически все хозяйственные единицы региона. Непосредственным объектом регионального управления являются предприятия и организации, отнесенные к собственности субъектов Федерации, а также объекты социальной инфраструктуры. К объектам муниципального управления относится весь социально-экономический комплекс муниципального хозяйства, исключая объекты федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

К процессам регионального и муниципального управления можно отнести совокупности правовых, административных, имущественных. финансовых, социальных и других отношений между субъектами и объектами управляющей и управляемой систем.

Новым элементом, лежащим в основе современных социально-экономических процессов, являются экономические отношения субъектов рынка, представляющие собой сложную систему социально-экономических связей, часть народнохозяйственного рыночного механизма, посредством которой обеспечиваются и осуществляются:

  • процессы производства, распределения, обмена и потребления товаров, работ и услуг;
  • взаимодействие спроса и предложения при движении товаров (услуг),
  • обмен информацией и ресурсами;
  • развитие предпринимательства на основе всех форм собственности и конкуренции;
  • координация и согласование общественных, групповых и частных интересов,
  • формирование организационно-правовой базы и инструментов регулирования экономики;
  • функционирование и развитие сложных социально-экономических территориальных систем;
  • формирование единого социального и экономического пространства страны.

Экономические отношения между субъектами территориального хозяйства находятся в тесной зависимости от социальных, политических и прочих общественных процессов и характеризуются системностью своего происхождения и проявления. Содержание отношений состоит в диалектической взаимосвязи с сущностью самих субъектов, их организационные формы отличаются разнообразием и варьируются от самых простых договорных до сложных кооперативных или интеграционных связей.

К основным принципам территориального управления, обусловленным законами рыночной экономики, ученые специалисты относят децентрализацию, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции.[1]

Методы территориального управления как совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты также обусловлены системой рыночных отношений в экономике региона и муниципального образования. В практике управления используются две основные группы методов: прямого (непосредственного) и опосредованного воздействия на экономические объекты территориального хозяйства. Первые из них в большей мере применяются к объектам, относящимся к собственности регионов и муниципальной собственности, вторые – ко всем другим объектам.

Функции регионального и муниципального управления как разновидности воздействия на экономические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно охарактеризовать как системы мероприятий, направленных на осуществление стратегической цели и реализацию конкретных задач социально-экономического развития. По содержанию это стратегическое и текущее планирование (в том числе разработка социально-экономической, структурной, инвестиционной, бюджетно-налоговой и т.д. политик), организация исполнения и контроль. По назначению можно выделить такие важные функции, как целеполагание, регулирование и стимулирование.

В перспективе по мере становления новой системы управления получат развитие такие функции территориального управления, как региональный и муниципальный мониторинг, территориальный маркетинг, использование информационных и коммуникационных систем и технологий. Их организационную и методическую основу предстоит развивать посредством создания специализированных служб, сбора и использования оперативной и достоверной информации, профессиональной подготовки специалистов соответствующей квалификации и профиля, и т.п.

Процесс формирования организационных структур органов местной власти включает:

• формирование системы целей функционирования и развития подведомственной территории;

• выявление основополагающих принципов оргпроектирования;

• анализ тенденций в формировании и функционировании организационных структур органов местной власти в России и за рубежом;

• определение предполагаемой эффективности и обоснование путей совершенствования организационных структур.

Организационная структура органов местной власти как элемент механизма территориального управления обеспечивает решение следующих задач:

• взаимодействие и координация структурных подразделений местных исполнительных и представительных органов власти;

• взаимодействие структурных подразделений органов местной власти с субъектами и субфедерального управления на подведомственной территории;

• координация деятельности структур управления подведомственного хозяйства;

• взаимодействие органов местной власти с субъектами управления в экономической, социальной, политической и других сферах независимо от их организационно-правовой формы.


[1] Общий и специальный менеджмент: Учебник / Общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин.—. М.: РАГС, 2002. – 568 с.

 

Органы местной власти самостоятельно выбирают тот или иной вид организационной структуры. Это позволяет учесть местные условия и особенности, что в свою очередь обеспечивает более высокую эффективность управления. Практика свидетельствует, что скоординированное взаимодействие всех структур и отраслевых подразделений городской и региональной администраций позволяет добиться высоких результатов в социально-экономическом развитии подведомственных территорий и повышении благосостояния населения.

Организационные структуры органов местной власти в процессе развития рыночных отношений будут трансформироваться: сокращаться в экономической сфере, уступая место рыночным структурам, и одновременно расширяться в социальной сфере, обеспечивая эффективное регулирование системы жизнеобеспечения населения территории.

Для субъектов Сибирского федерального округа важнейшим шагом по пути интеграции и комплексного развития стала целевая программа «Стратегия экономического развития Сибири», разработанная коллективом ученых Сибирского отделения РАН с участием представителей Сибирского отделения РАСХН, Сибирского отделения РАМН, специалистов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, и принятая решением Правительства России 7 июня 2002 г. (распоряжение № 765-р).

В «Стратегии экономического развития Сибири» реализован научно-обоснованный подход комплексного развития важнейшего макрорегиона страны, учитывающий:

  • макроэкономические и отраслевые закономерности современного технологического уклада общественного производства;
  • особенности современного этапа развития экономики России и Сибири и возможные модели дальнейшего развития;
  • геополитические и экономические интересы России;
  • интересы отечественных товаропроизводителей в Сибири;
  • интересы населения Сибири и приоритетные направления социально-экономического развития ее регионов;
  • проблемы и угрозы на пути эффективного развития экономики Сибири;
  • вопросы обеспечения территориальной и экономической безопасности России;
  • конкретные механизмы обеспечения устойчивого развития экономики Сибири.

Предполагается, что реализация положений Стратегии позволит обеспечить:

  • снижение негативного влияния неблагоприятных природно-климатических условий на социально-экономическое развитие Сибири, в том числе за счет развития транспортной инфраструктуры и создания оптимальной системы расселения;
  • повышение инвестиционной привлекательности сибирских регионов;
  • устойчивое развитие «сырьевых» регионов;
  • повышение роли «несырьевого» сектора в экономике Сибири, развитие производства наукоемкой продукции;
  • повышение уровня жизни населения сибирских регионов;
  • реализацию геополитических и экономических интересов России.

Параллельно с реализацией Стратегии предлагается разработать и осуществить систему мероприятий в целях повышения культуры и качества управления в субъектах Сибирского федерального округа. Для этого необходимо исследовать, проанализировать и обобщить закономерности и проблемы государственного и муниципального управления в трансформационных условиях и на основе принципов государственной политики разработать концепцию формирования и механизм функционирования ее как единой системы, обеспечивающей устойчивое, сбалансированное воспроизводство и развитие социального, хозяйственного, природно-ресурсного и экологического потенциалов территорий.

В ближайшей перспективе нужно решить следующие задачи:

  • провести анализ существующих в субъектах Сибирского федерального округа моделей государственного управления и местного самоуправления, выявить тенденции их реформирования, проблемы организационного, нормативно-правового и финансово-экономического обеспечения, соответствия федеральному законодательству, эффективность механизма планирования и управления социально-экономическим развитием подведомственных территорий;
  • на основе принципов государственной политики, баланса федеральных и региональных интересов, ориентиров экономического развития, утвержденных Программой «Стратегия развития Сибири», с учетом сложившейся асимметрии, пространственной организации и размещения производительных сил, разработать концепцию формирования интегрированной системы управления, определяющую стратегические цели, критерии и факторы, гарантирующие устойчивое и динамичное социально-экономическое развитие территорий субъектов Сибирского федерального округа как составной части единого социального, экономического и политического пространства страны;
  • разработать механизм функционирования интегрированной системы управления социально-экономическим развитием подведомственных территорий, включающий общие и специальные вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между всеми уровнями власти в субъектах СибФО, бюджетного устройства, бюджетного процесса, управления бюджетными доходами и расходами, мониторинга и регулирования социально-экономического развития, управления государственной и муниципальной собственностью, территориального маркетинга и инновационных технологий развития, оптимизации организационных структур региональной и местной власти, координации и взаимодействия их соответствующих отраслевых подразделений, информационного обеспечения, ответственности за проводимую политику.

Разработка и внедрение мероприятий, направленных на достижение как автономии, так и реальной целостности систем государственного и муниципального управления, единства «правил игры» всех задействованных в них управляющих субъектов, правовой стабильности, высокой дееспособности государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления позволит повысить эффективность управления сибирскими территориями и способствовать реализации целей и задач их социально-экономического развития.

Постоянное совершенствование системы территориального управления, подготовка высококвалифицированных менеджеров, обогащение теории, методологии и механизмов регулирования социально-экономических процессов в регионах опытом совместных исследований органов государственной власти, местного самоуправления, научно-исследовательских учреждений и вузов, научными выводами и положениями, внедрением лучших достижений в практическую работу должны привести к возникновению качественно новой отечественной системы и культуры государственного и муниципального управления.